옴부즈만 제도의 기원이 되고 있는 스웨덴의 경우, 1809년 국가의 권력을 3개 기관, 즉 왕을 중심으로 하는 내각, 의회 및 사법기관이 나누어 가지는 근대 헌법을 만들게 되었는데, 왕과 내각은 법률 집행의 권한을, 조세의 부과는 의회의 권한으로, 법의 제정은 의회와 왕과 내각의 공동의 권한으로, 사법은 독립된 기관으로 하는 것이 주요 내용이었음
스웨덴 옴부즈만은 행정부와 사법부의 행위에 대하여 감시하기 위하여 의회에 의하여 임명되고, 공무원에 대한 기소 뿐만 아니라 조사 및 권고 권한까지 보유하고 있으며, 스웨덴 옴부즈만의 특징으로는 행정부 뿐만 아니라 사법부까지 조사하고 필요시 기소할 수 있는 권한을 가지고 있어, 옴부즈만 소속이 의회에 있지만 직무상으로는 독립적으로 운영되고 있음
스웨덴에서 시작된 이러한 옴부즈만 제도의 확산에는 핀란드의 역할이 컸는데, 필란드는 스웨덴에 편입되어 있다가 1809년 스웨덴으로부터 분리되면서 또 다시 100년 이상 러시아 제국의 통치를 받게 되었고, 1919년 독립하여 공화국가로 선포하면서, 새로운 헌법에 옴부즈만을 삽입하게 됨
핀란드 옴부즈만의 공무원의 조치에 대한 법적 정당성 여부, 위법·부당한 행정의 부조리 등을 감시하는 기능은 오늘날에도 여전히 주요한 역할 중에 하나이며, 옴부즈만은 교도소, 경찰서, 군대, 아동복지시설, 정신장애시설, 정신병원 등에 대한 감찰도 수행하는 등 광범위한 범위를 가지고 있으며, 그 대상도 공무원 뿐만 아니라, 경찰, 군대, 판사, 장관까지도 포함하고 있음
이후 1995년 인권의 실행을 감시하는 책무가 헌법개정 시 포함되었으며, 핀란드의 이러한 옴부즈만 제도는 이후 유럽 등 많은 국가에서 옴부즈만 제도를 도입하는데 영향을 미쳤으며 옴부즈만 제도가 확산하는데도 큰 역할을 하게 됨
2차 세계대전 이후인 1945년 경제적 재건기 동안 공공행정의 영역이 크게 확산되고 국가가 시민을 위한 새로운 책임을 안게 되면서 많은 국가에서 시민들이 사회적, 재정적, 심리적 장벽으로 인해 법원에 접근하는 것이 어렵게 됨에 따라 법적 보호를 받지 못하는 것에 대한 불만이 높아 대안을 모색하는 과정에서 스웨덴과 핀란드식 옴부즈만을 고려하게 됨
이러한 민주적 통제의 새로운 치료제로서의 옴부즈만 제도는 1954년 덴마크에서 처음으로 실현되어 영연방 국가를 포함 전 세계로 전파되기 시작하였으며, 이후 노르웨이(1962년)가 옴부즈만 제도를 채택하고, 영연방국가인 뉴질랜드(1962년), 영국(1967년)이 옴부즈만을 설치하였고, 곧 이어 이스라엘(1971년), 프랑스(1973년), 호주(1977년)에서 비슷한 형태의 옴부즈만 기구가 설치됨(국민고충처리위원회, 2004)
옴부즈만은 일반적으로 의회형-행정부형, 일반형-특수형, 독임형-위원회형 등으로 구분하나 옴부즈만의 핵심적인 성격인 권한과 독립성을 기준으로 의회형-행정부형과 강한 옴부즈만-약한 옴부즈만으로 분류하는 것도 가능함(남재걸 외 2019)
일반적으로 옴부즈만의 소속은 각 나라의 통치 형태와 긴밀한 관계가 있으며, 옴부즈만 임명권자가 누구인가에 의해 분류할 수도 있음. 일반적으로 의원내각제 국가에서는 의회소속(의회형)으로, 대통령제 국가에서는 행정부 소속(행정부형)으로 두고, 헌법에 설치근거가 있는 독자적 헌법기구인 경우 일부 예외가 있음(파키스탄, 아르헨티나)(정혜원, 2018)
<표- >각 나라의 옴부즈만 제도의 유형(소속기준)
| 유형 | 정부형태 | 국 가 |
| 의회형 | 의원내각제 | 영국,웨일즈 및 북아일랜드,뉴질랜드,벨기에,캐나다,그리스,아이슬란드,독일(연방의회상임위원회),스위스,체코,태국,이스라엘 |
| 행정부형 | 의원내각제 | 호주 |
| 대통령제 | 프랑스,미국의 일부 주(하와이,네브래스카,아이오와,알래스카,아리조나),탄자니아,피지,가이아나,필리핀,대한민국 | |
| 기타 | 홍콩,마카오 | |
| 독자적헌법기구 | 의원내각제 | 스웨덴,네덜란드,덴마크,노르웨이,필란드,오스트리아,헝가리(이상 의회소속),파키스탄(행정부소속) |
| 대통령제 | 아르헨티나(의회소속) |
자료. 국민고충처리위원회(2003), 선진옴부즈만제도 연구자료집 : 옴부즈만제도의 세계적 동향, 자료 재정리
이상과 같이 의회형과 행정부형 등으로 분류하는 기준으로는 통치 형태와도 관련이 있지만 옴부즈만의 핵심적인 요건인 독립성과도 연관되는데 보통 의회형이 행정부로부터의 독립성이 강하고 행정부형은 독립성이 상대적으로 약한 것으로 평가되고 있음
옴부즈만을 의회(입법부)에 설치하는 고전적 형태인 의회형의 경우에는 행정통제를 위해 의회의 대리인으로 기능하며, 따라서 행정부로부터 독립적인 행정감시기능을 공정하게 수행할 수 있지만 행정부를 통제할 수 있는 국정조사권은 없음
반면 행정부형 옴부즈만은 행정부에 설치하고 대통령, 수상 또는 국왕이 임명하는 형태의 옴부즈만 제도로서 행정의 자기통제를 위한 기관으로 기능한다고 할 수 있으며, 행정부 수반의 권한에 의거하여 행정부를 용이하게 조사할 수 있으므로 권리구제의 실효성 측면에서 행정부형이 유리하고 의회형은 독립적 행정통제에서 유리함(남재걸 외 2019)
그런 점에서 우리나라와 같이 대통령중심제 권력구조 하에서 행정부형과 의회형모두 장단점이 될 수 있음. 국민의 권리구제에 비중을 둘 경우에는 권력구조상 행정부형이 효과적일 수 있고, 의회의 행정통제 기능에 비중을 둘 경우에는 의회형이이 적합하다고 볼 수도 있음
<참고문헌>
정혜원(2018). 『경기도 성평등 옴부즈만 도입을 위한 기초연구』, (재)경기도가족여성연구원.
남재걸 외(2019). 『지방옴부즈만의 역할 강화 방안 연구』, 한국행정학회.
국민고충처리위원회(2003), 『선진옴부즈만제도 연구자료집 : 옴부즈만제도의 세계적 동향』, 국민고충처리위원회
<참조> 위의 원고는 2021년도 '대전광역시의회 정책소통 역량강화 방안연구'를 위해 본인이 직접 작성한 내용의 일부를 발췌한 것입니다.
