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우리동네 이야기

지역공동체 형성을 위한 올바른 민관협력방안

by 알 수 없는 사용자 2007. 1. 27.
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지역공동체 형성을 위한 올바른 민관협력방안 모색


금홍섭(대전참여자치시민연대 사회개혁실천국장)


1. 들어가는 말

- 朝三暮四의 고사와 주민참여의 당위성

 + 대전광역시 예산 총액 2조8천6백억원(자치구 포함)

 + 1인당 부당금 195만원, 4인 가족 780만원

 + 도시근로자 평균 소득 2,640만원의 29.5%에 해당

 + 지방자치법 12조 / 국민은 자신이 사는 지역의 지방자치단체에 주민이라는 지위를 갖는 회원이 되어 해당 지방자치단체의 살림살이를 스스로 책임지도록 규정.

 + 지방자치법 13조 / 주민은 균등하게 지방자치단체 행정의 혜택을 받을 권리와 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리 보유.

- 관치와 타율에서 자치와 참여(참견)로

 + 관객민주주의와 참여민주주의 / 참여는 정부의 책임성을 강화하며 시민사회스스로를 개혁함.

- 정당원수 611만명(2000년 기준) - 총인구 12.7%, 선거인수 18.3%, 가구수 38.8% / 문제는 당비내는 진성당원 2만4천명

- 전통적 시민참여의시각(공급자 시각) / 성공적 과업달성 위한 동원, 관리, 협력의 관점.

- 새로운 시민참여의 시각 - 시민사회 어머니론, 지역 3영역 균형발전론

 + 정치사회-경제사회-시민사회

- 한국적 시민사회론

 + 서구 / 시장의 실패->정부의 실패->NGO의 역할론

 + 한국 / 압축적 고도성장->정상적 시장의 미성숙과 정부의 실패의 중첩->합리,투명성 형성 역할론


2. 지방자치의 구조와 취약한 지역 시민사회

- 지방자치의 구조와 취약한 주민참여

 + 작은 권한과 소수 집중 권력

 + 수도권 집중의 가속화와 지역격차 심화

- 세입분권 20% 등 낮은 권한 : 교육 및 경찰 자치의 제약

- 단체장, 의회 분립형 구조와 강단체장 주의

- 일당 지배형 지방정치 구조 

- 개발주의와 계층중립성의 상실

- 낙후의식과 자발적 동원의 성립 / 거대, 첨단개발주의와 개발이익의 역외유출, 개발혜택의 편중

- 지역 시민사회의 취약성 / 연고주의, 지역주의

 + 아래로 부터의 지역정체성 형성의 취약

 + 개발동맹의 지배(후견적 지배구조)

 + 정/경/언 유착의 일반화

 + 대학의 실용적 관변적 지역사회 참여

 + 시민사회운동의 분절성


3. 지방정부와 NGO의 관계

구    분

제    정

활      동

 

종    속

의    존

제      약

관변조직

협    력

의    존

독립적협력

 

포섭,억압

독    립

제약  포섭

 

독    립

독    립

독      립

 

- 지역시민사회의 취약성


행위자

전 략

이  점

NGO

견 제

정부권력견제, 시민 권리 옹호, 시민사회 자율성 증대

협 력

정부재정지원 확보, 정책참여 기회 증대, 개혁 지원

정 부

견 제

NGO 영향력의 제한

협 력

정책 집행 순응성 증대, 개혁지지세력 확보, 사회질서유지, 복지서비스제공

- NGO와 지방정부간의 견제, 협력의 게임균형


- 게임전략 / NGO는 견제전략, 정부는 협조전략 구사가 상호 유리한 균형 관계 형성

- 과거 권위주의 사회 / 국가와 시장영역에 비해 상대적으로 시민사회는 위축

- 지방자치제 이후 / 많은 비판속에 나름대로 새로운 시민사회 영역 개쳑하고 영향력 확대.

- NGO단체의 역할 / 지방정부영역과 시장영역에 대한 감시와 견제역할로 건강한 지역사회 형성하는데 이바지하고 있음.

- 전체적으로 과거 잦은 대립과 갈등관계에서 최근들어 상호보완적, 협력적 관계 형성중.

 


4. 지역NGO와 지방정부간의 역학관계 사례분석

1). 지역NGO 활동에 대한 전반적 평가의견

- 지역NGO에 대한 활동평가를 묻는 질문에 ‘만족한다’는 응답이 37.1%로 ‘만족하지 않는다’라는 응답 10.7%보다 훨씬 높게 나타나 지역NGO 활동에 대해 대체로 만족하고 있는 것으로 나타남.

- 지역NGO에 대한 활동평가 및 문제점에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 지역NGO 활동평가에 대해 시민운동가는 3.58점, 공무원은 3.04점으로 나타나, 공무원보다 시민운동가 스스로 지역NGO 활동을 더 높게 평가함.

<표1> 지역NGO 활동평가에 대한 T-검정 결과

구   분

직업범주

N

평  균

T값

유의수준

지역NGO 활동평가

시민운동가

66

3.58

4.474

.000

공무원

57

3.04

4.512

.000


- 반면에 지역NGO의 전문성과 대표성에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 시민운동가의 평균값은 각각 2.74점, 3.21점에 그친 반면, 공무원들의 평균값은 각각 3.07점, 3.62점으로 현격히 높게 나타나 시민운동가 보다 공무원들이 지역NGO의 전문성 및 대표성에 대해 더 높게 평가하고 있는 것으로 나타남.

=> 이는 지역NGO의 활동평가에 대해서는 시민운동가 스스로 높게 평가하면서도, 지역NGO의 전문성과 대표성에 대해서는 시민운동가 스스로 소극적으로 평가하고 있어, 향후 신뢰관계 형성 측면에서 지역NGO와 지방정부간 협력체계 구축에 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것으로 기대됨.


<표1-1> 지역NGO의 문제점에 대한 T-검정 결과

구   분

직업범주

N

평  균

T값

유의수준

지역NGO 전문성

시민운동가

66

2.74

-2.236

.027

공무원

58

3.07

-2.250

.026

지역NGO 대표성

시민운동가

66

3.21

-2.282

.024

공무원

58

3.62

-2.294

.023


2). 정책과정에서의 영향력 평가의견

- ‘지역NGO의 시내버스 정책결정에 미치는 영향’과 ‘의견 반영 여부’를 묻는 질문에 총 응답자의 33.8%는 ‘크거나 매우 크다’는 긍정적인 응답을 했으며, 적다라고 응답한 경우는 각각 15.6%와 20.1%에 그침.

- 또한 대전시 시내버스 정책과정에 대한 지역NGO의 참여 필요성을 묻는 질문에는 총 응답자의 84.4%가 ‘필요’ 또는 ‘매우필요’하다고 응답을 했으며, ‘불필요’하다는 응답은 7.5%에 그침.

- 특히, 지역NGO의 시내버스 정책과정 참여에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검증한 결과 시민운동가 스스로는 ‘지역NGO의 영향력’(3.02점)이나 ‘의견의 반영정도’(2.80점)에 대해 낮게 평가하고 있는 반면에, 공무원들은 ‘지역NGO의 영향력’(3.38%)이나 ‘의견의 반영정도’(3.41점)를 높게 평가하고 있는 것으로 나타남.

- 반면, ‘지역NGO 참여의 필요성’을 묻는 질문에 대한 집단간 비교결과 시민운동가들은 ‘매우 필요하다’고 답한 반면 상대적으로 공무원들은 낮게 응답하고 있는 것으로 나타남.


<표2> 지역NGO의 시내버스 정책과정 참여에 대한 T-검정 결과

구   분

직업범주

N

평  균

T값

유의수준

지역NGO 영향력

시민운동가

66

3.02

-2.970

.004

공무원

58

3.38

-2.921

.000

지역NGO 의견 반영정도

시민운동가

66

2.80

-4.819

.000

공무원

58

3.41

-4.759

.000

지역NGO 참여의 필요성

시민운동가

66

4.59

6.120

.000

공무원

58

3.72

6.117

.000


3). 관계 설정 저해 요인에 대한 의견

- ‘지방정부와 지역NGO간 협력관계 구축을 저하시키는 이유’를 묻는 질문에 ‘지방정부와 지역NGO간 상호불신’(56.2%), ‘시민홍보 부족’(55.6%), ‘폐쇄적 조직운영’(53.1%), ‘법․제도적 장치부재’(49.3%) 순으로 동의율이 나타났으며, ‘동의하지 않는다’는 응답도 ‘폐쇄적 조직운영’(21.9%), ‘법․제도적 장치부재’(18.8%), ‘조직역량 부재’(15.1%) 순으로 나타남.

- 같은 질문에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 ‘협력체계 구축을 저하시키는 이유’에 대해 아래 <표3>에서처럼, 6가지 전 부문에서 공무원 보다 시민운동가의 동의률이 높게 나온 가운데, 시민운동가는 ‘법․제도적 장치 부재’와 ‘협력체계 구축을 위한 추진의지 부족’ 순으로 응답했으며, 공무원의 경우 ‘지방정부와 지역NGO간 상호불신’이나 ‘시민홍보 부족’ 순으로 응답함.


<표3> 협력체계 구축을 저하시키는 이유

구    분

상호

불신

폐쇄적 조직

조직역량 부재

법․제도적 부재

추진의지 부족

시민홍보 부족

(매우)동의안함

12.5%

21.9%

15.1%

18.8%

11.3%

11.3%

보    통

31.3%

25%

44.3%

31.9%

40%

33.1%

(매우)동 의 함

56.2%

53.1%

40.6%

49.3%

48.7%

55.6%



<표3-1> 협력체계 구축을 저하시키는 이유에 대한 T-검정 결과

구   분

직업범주

N

평  균

T값

유의수준

지방정부와 지역NGO간 상호불신

시민운동가

66

3.52

2.402

.018

공무원

58

3.21

2.360

.001

폐쇄적 조직운영

시민운동가

66

3.53

3.393

.001

공무원

58

2.97

3.422

.001

전문성 등 조직역량 부재

시민운동가

66

3.47

3.435

.001

공무원

58

3.00

3.390

.001

법, 제도적 장치 부재

시민운동가

66

3.70

5.817

.000

공무원

58

2.90

5.774

.000

협력구축을 위한

추진의지 부족

시민운동가

66

3.64

4.319

.000

공무원

58

3.07

4.342

.000

시민홍보 부족

시민운동가

66

3.62

2.215

.029

공무원

58

3.34

2.169

.032


4). 협력체계 구축단계에 대한 의견

- 지방정부와 지역NGO는 어느 단계에서 협력체계 구축이 강화되어야 된다고 생각하십니까? 란 질문에 대해 총 응답자의 51.3%는 ‘정책입안 단계’라고 답했으며, ‘정책과정 전반’(28.1%), ‘정책결정단계’(11.3%), ‘정책평가단계(6.3%)’, ‘정책집행단계’ 순으로 응답함.


<표4> 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축 단계

 

빈   도

유효 퍼센트(%)

정책입안 단계

82

51.3

정책결정단계

18

11.3

정책집행단계

5

3.1

정책평가단계

10

6.3

정책과정 전반

45

28.1

합계

160

100.0


- 집단간 교차분석에서는 시민운동가 59.1%, 공무원 55.2%가 ‘입안단계’라고 응답했으나 ‘정책과정 전반’에 참여해야 한다는 응답도 시민운동가 33.3%, 공무원 17.2%에 이르러 정책과정에 지역NGO 참여의 필요성을 역설하고 있음.


<표4-1> 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축단계에 대한 교차분석

구  분

입안단계

결정단계

집행단계

평가단계

정책과정 전반

전 체

시민운동가

59.1%

7.6%

0%

0%

33.3%

100%

공무원

55.2%

13.8%

3.4%

10.3%

17.2%

100%


- 전체적으로 시민운동가 및 공무원 모두 ‘정책입안단계’부터 지역NGO의 의견이 반영되어야 한다고 보고 있으나, 시민운동가는 결정단계와 집행단계 그리고 평가단계의 응답률이 낮은 반면 공무원의 경우 27.5%나 응답해 지역NGO 참여를 절차상 당위성으로 이해하려는 특성을 드러낸 것으로 보임.


5). 협력체계 구축을 위한 지방정부의 지원방안에 대한 의견

<표5> 올바른 협력체계 구축을 위한 지방정부의 가장 바람직한 지역NGO 지원방안

 

빈  도

유효 퍼센트(%)

사업비 등 재정지원

6

3.8

토론회장, 회의공간 등 공공시설 지원

24

15.0

사무위탁 등을 통한 수익사업 지원

8

5.0

지역 NGO 활동에 대한 대외홍보

8

5.0

공동프로그램 기획 및 추진

64

40.0

공익 등 자원봉사 인력 지원

4

2.5

법적 제도적 장치마련

46

28.8

합    계

160

100.0


- 지역NGO의 지원방안에 대한 교차분석을 통한 시민운동가와 공무원간의 차이를 분석한 결과, 지역NGO 지원방안을 위해 시민운동가는 절반이 넘는 53%의 응답자가 ‘법적장치 마련’을 꼽았으며, 다음으로 ‘공동프로그램’(25.8%), ‘시설지원’(9.1%), ‘재정지원’(6.1%) 순으로 응답함.

- 반면에 지역NGO 지원방안에 대해 공무원의 41.4%는 ‘공동프로그램 개발’을 꼽았으며, 다음으로 ‘시설지원’(20.7%), ‘법적장치마련’(13.8%), ‘수익사업지원’ ‘인력지원’(6.9%) 순으로 응답해 집단간 분명한 인식차이를 확인할 수 있음.

<표5-1> 지역NGO 지원방안 교차분석

구  분

재정지원

시설지원

수익사업지원

대외

홍보

공동프로그램

인력

지원

법적장치마련

전 체

시민운동가

6.1%

9.1%

3.0%

3.0%

25.8%

.0%

53.0%

100%

공무원

3.4%

20.7%

6.9%

6.9%

41.4%

6.9%

13.8%

100%


6). 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 활동방안에 대한 의견

- 올바른 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 가장 바람직한 활동 방안으로 ‘상호간 신뢰구축을 위한 노력 및 공동프로그램 기획추진’(30%), ‘지역NGO의 전문성 함양 등 정책역량 강화’(23.8%), ‘일반시민의 참여 활성화 및 시민홍보 강화’(23.1%), ‘공식적인 협의기구 구성’(15%) 등으로 나타났는데, 이를 집단간 교차분석을 한 결과 <표6>과 같이 서로 상이한 차이를 보이고 있는 것으로 나타남.


 <표6> 올바른 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 가장 바람직한 활동방안 교차분석

구  분

정책역량

강화

협의기구 구성

매뉴얼제작

및 활용

공동

프로그램

시민참여 및 시민홍보 강화

기타

전체

시민운동가

30.3%

21.2%

3.0%

12.1%

30.3%

3.0%

100%

공무원

20.7%

13.8%

6.9%

41.4%

17.2%

0%

100%


- 지역NGO 활동방안에 대해 시민운동가는 ‘정책역량 강화’(30.3%), ‘시민참여 및 시민홍보 강화’(30.3%), ‘협의기구 구성’(21.2%), ‘공동프로그램 개발(12.1%) 순으로 응답했으며, 공무원은 ’공동프로그램 개발‘(41.4%), ‘정책역량강화’(20.7%), ‘시민홍보 강화’(17.2%), ‘협의기구 구성’(13.8%) 순으로 응답함.

- <표5-1>의 지방정부의 지원 방안에서 시민운동가는 ‘법적 제도적 장치마련’을 1순위로 꼽았으나, 공무원은 13.8%에 그친 것과 <표6>의 지역NGO의 가장 바람직한 활동방안을 묻는 질문에 공무원은 ‘상호간신뢰구축을 위한 노력 및 공동프로그램 기획추진’을 1순위로 꼽았지만, 시민운동가는 12.1%밖에 되지 않은 것은 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축방법에 대한 양 집단간의 확연한 인식차이를 드러낸 것으로 보임.

- 이러한 설문결과에서 시민운동가들은 자율적이면서 비 의존적인 ‘제도개선’을 1순으로 선택하였으며, 공무원들은 의존적이라고 할 수 있는 ‘공동프로그램 추진’을 선택한 것으로 이해됨.


7). 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계에 대한 의견

- 지방정부와 지역NGO간 관계를 묻는 질문에 대해 전체응답자의 62.8%는 ‘자율성에서 지역NGO가 정부로부터 독립적인 동시에 근접성에서 양자관계가 긴밀해야 한다’고 응답했으며, 다음으로 28.2%가 ‘자율성에서 지역NGO가 정부로부터 독립적이나 근접성에서 양자관계가 소원해야 한다’고 응답함.

- 같은 질문에 대한 집단간 교차분석을 한 결과 시민운동가는 ‘독립적이며 긴밀해야 한다’는 응답이 56.5%로 가장 많았으나, ‘독립적이나 소원해야 한다’는 응답도 40.3%나 되었음.

- 그 외 ‘의존적이나 긴밀’, ‘의존적이나 소원해야 한다’는 응답은 3.2%에 그쳐 ‘자율성’ 및 ‘근접성’ 모두 거리를 두어야 한다는 의견이 상대적으로 비중이 높음.

- 반면에 공무원들의 경우 ‘독립적이며 긴밀해야 한다’는 응답이 62.1%로 가장 많았으며, ‘독립적이나 소원해야 한다’는 응답은 시민운동가 응답의 절반에 그친 20.7%에 불과함.

- 그러나 ‘의존적이나 긴밀’, ‘의존적이나 소원해야 한다’는 응답도 17.2%에 이르러 시민운동가의 응답과 대조를 이루고 있음.


<표7> 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계

 

빈도

유효 퍼센트

통합된 의존관계 / 자율성에서 NGO가 정부에 의존적인 동시에 근접성에서 양자가 긴밀한 경우

9

5.8%

분리된 의존관계 / 자율성에서 NGO가 정부에 의존적이나 근접성에서 양자간의 관계가 소원할 경우

5

3.2%

통합된 자율관계 / 자율성에서 NGO가 정부로부터 독립적인 동시에 근접성에서 양자관계가 긴밀한 경우

98

62.8%

분리된 자율관계 / 자율성에서 NGO가 정부로부터 독립적이나 근접성에서 양자관계가 소원한 경우

44

28.2%

합                 계

156

100.0


<표4-1> 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계에 대한 교차분석

구  분

의존적이나 긴밀

의존적이나 소원

독립적이며 긴밀

독립적이나 소원

전 체

시민운동가

3.2%

0%

56.5%

40.3%

100%

공무원

10.3%

6.9%

62.1%

20.7%

100%



5. 결 론

- 지역NGO와 지방정부간 상호불신 극복 / 시민운동가와 공무원 두 집단 모두 지역NGO 활동이나 참여의 필요성에 대해 비교적 긍정적으로 인식하고 있으며, 지역NGO 전문성 및 대표성과 지역NGO의 영향력 및 의견반영정도에 대해서는 공무원이 오히려 시민운동가 보다 더 높게 평가하고 있는 점은 앞으로 지역NGO와 지방정부간 협력체계 구축에 긍정적인 요인으로 작용할 것으로 보임.

- 그럼에도 불구하고 협력체계 구축을 저하시키는 원인으로 두 집단 모두 '상호불신‘ 이나 ’폐쇄적 조직운영‘,  ’추진의지 부족‘ 등을 꼽은 것은 지역NGO와 지방정부 관계에 대한 현주소를 드러낸 것으로 상호불신을 극복하기 위한 다양한 노력들이 지속적으로 이루어져야 할 것으로 보임.

- 지방정부의 정책과정에 지역NGO의 참여는 정책입안단계 및 정책과정 전반에 참여 / 지금까지 지역NGO의 정책과정 참여는 정책의 당위성 확보를 위해 의도적으로 정책결정단계 내지 집행단계를 중심으로 이루어져왔으나, 앞으로는 정책입안단계에서부터 정책과정 전반에 참여할 수 있도록 해야 함.

- 따라서, 지방정부의 당위성 확보를 위한 절차적 수단이 아닌 지역NGO의 자율성을 확보하는 가운데 정책과정에 참여를 견인하는 제도개선과 더불어 인식전환이 이루어져야 함.

- 새로운 시민사회운동의 변화 과제 모색 

 + 절차적 민주주의에서 내용으로 / 생활밀착형 과제 중심   

 + 권력 감시의 질적 발전 / 전문성 제고, 재정․기업(자본)․관료감시   

 + 풀뿌리 주민운동의 활성화 / 비시장적 공동체운동   

 + 운동문화의 혁신 / 진정성과 신세대 문화적 감수성 수용


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