지역공동체 형성을 위한 올바른 민관협력방안 모색
금홍섭(대전참여자치시민연대 사회개혁실천국장)
1. 들어가는 말
- 朝三暮四의 고사와 주민참여의 당위성
+ 대전광역시 예산 총액 2조8천6백억원(자치구 포함)
+ 1인당 부당금 195만원, 4인 가족 780만원
+ 도시근로자 평균 소득 2,640만원의 29.5%에 해당
+ 지방자치법 12조 / 국민은 자신이 사는 지역의 지방자치단체에 주민이라는 지위를 갖는 회원이 되어 해당 지방자치단체의 살림살이를 스스로 책임지도록 규정.
+ 지방자치법 13조 / 주민은 균등하게 지방자치단체 행정의 혜택을 받을 권리와 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리 보유.
- 관치와 타율에서 자치와 참여(참견)로
+ 관객민주주의와 참여민주주의 / 참여는 정부의 책임성을 강화하며 시민사회스스로를 개혁함.
- 정당원수 611만명(2000년 기준) - 총인구 12.7%, 선거인수 18.3%, 가구수 38.8% / 문제는 당비내는 진성당원 2만4천명
- 전통적 시민참여의시각(공급자 시각) / 성공적 과업달성 위한 동원, 관리, 협력의 관점.
- 새로운 시민참여의 시각 - 시민사회 어머니론, 지역 3영역 균형발전론
+ 정치사회-경제사회-시민사회
- 한국적 시민사회론
+ 서구 / 시장의 실패->정부의 실패->NGO의 역할론
+ 한국 / 압축적 고도성장->정상적 시장의 미성숙과 정부의 실패의 중첩->합리,투명성 형성 역할론
2. 지방자치의 구조와 취약한 지역 시민사회
- 지방자치의 구조와 취약한 주민참여
+ 작은 권한과 소수 집중 권력
+ 수도권 집중의 가속화와 지역격차 심화
- 세입분권 20% 등 낮은 권한 : 교육 및 경찰 자치의 제약
- 단체장, 의회 분립형 구조와 강단체장 주의
- 일당 지배형 지방정치 구조
- 개발주의와 계층중립성의 상실
- 낙후의식과 자발적 동원의 성립 / 거대, 첨단개발주의와 개발이익의 역외유출, 개발혜택의 편중
- 지역 시민사회의 취약성 / 연고주의, 지역주의
+ 아래로 부터의 지역정체성 형성의 취약
+ 개발동맹의 지배(후견적 지배구조)
+ 정/경/언 유착의 일반화
+ 대학의 실용적 관변적 지역사회 참여
+ 시민사회운동의 분절성
3. 지방정부와 NGO의 관계
구 분 | 제 정 | 활 동 |
|
종 속 | 의 존 | 제 약 | 관변조직 |
협 력 | 의 존 | 독립적협력 |
|
포섭,억압 | 독 립 | 제약 포섭 |
|
독 립 | 독 립 | 독 립 |
|
행위자 | 전 략 | 이 점 |
NGO | 견 제 | 정부권력견제, 시민 권리 옹호, 시민사회 자율성 증대 |
협 력 | 정부재정지원 확보, 정책참여 기회 증대, 개혁 지원 | |
정 부 | 견 제 | NGO 영향력의 제한 |
협 력 | 정책 집행 순응성 증대, 개혁지지세력 확보, 사회질서유지, 복지서비스제공 |
- 게임전략 / NGO는 견제전략, 정부는 협조전략 구사가 상호 유리한 균형 관계 형성
- 과거 권위주의 사회 / 국가와 시장영역에 비해 상대적으로 시민사회는 위축
- 지방자치제 이후 / 많은 비판속에 나름대로 새로운 시민사회 영역 개쳑하고 영향력 확대.
- NGO단체의 역할 / 지방정부영역과 시장영역에 대한 감시와 견제역할로 건강한 지역사회 형성하는데 이바지하고 있음.
- 전체적으로 과거 잦은 대립과 갈등관계에서 최근들어 상호보완적, 협력적 관계 형성중.
4. 지역NGO와 지방정부간의 역학관계 사례분석
1). 지역NGO 활동에 대한 전반적 평가의견
- 지역NGO에 대한 활동평가를 묻는 질문에 ‘만족한다’는 응답이 37.1%로 ‘만족하지 않는다’라는 응답 10.7%보다 훨씬 높게 나타나 지역NGO 활동에 대해 대체로 만족하고 있는 것으로 나타남.
- 지역NGO에 대한 활동평가 및 문제점에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 지역NGO 활동평가에 대해 시민운동가는 3.58점, 공무원은 3.04점으로 나타나, 공무원보다 시민운동가 스스로 지역NGO 활동을 더 높게 평가함.
<표1> 지역NGO 활동평가에 대한 T-검정 결과
구 분 | 직업범주 | N | 평 균 | T값 | 유의수준 |
지역NGO 활동평가 | 시민운동가 | 66 | 3.58 | 4.474 | .000 |
공무원 | 57 | 3.04 | 4.512 | .000 |
- 반면에 지역NGO의 전문성과 대표성에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 시민운동가의 평균값은 각각 2.74점, 3.21점에 그친 반면, 공무원들의 평균값은 각각 3.07점, 3.62점으로 현격히 높게 나타나 시민운동가 보다 공무원들이 지역NGO의 전문성 및 대표성에 대해 더 높게 평가하고 있는 것으로 나타남.
=> 이는 지역NGO의 활동평가에 대해서는 시민운동가 스스로 높게 평가하면서도, 지역NGO의 전문성과 대표성에 대해서는 시민운동가 스스로 소극적으로 평가하고 있어, 향후 신뢰관계 형성 측면에서 지역NGO와 지방정부간 협력체계 구축에 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것으로 기대됨.
<표1-1> 지역NGO의 문제점에 대한 T-검정 결과
구 분 | 직업범주 | N | 평 균 | T값 | 유의수준 |
지역NGO 전문성 | 시민운동가 | 66 | 2.74 | -2.236 | .027 |
공무원 | 58 | 3.07 | -2.250 | .026 | |
지역NGO 대표성 | 시민운동가 | 66 | 3.21 | -2.282 | .024 |
공무원 | 58 | 3.62 | -2.294 | .023 |
2). 정책과정에서의 영향력 평가의견
- ‘지역NGO의 시내버스 정책결정에 미치는 영향’과 ‘의견 반영 여부’를 묻는 질문에 총 응답자의 33.8%는 ‘크거나 매우 크다’는 긍정적인 응답을 했으며, 적다라고 응답한 경우는 각각 15.6%와 20.1%에 그침.
- 또한 대전시 시내버스 정책과정에 대한 지역NGO의 참여 필요성을 묻는 질문에는 총 응답자의 84.4%가 ‘필요’ 또는 ‘매우필요’하다고 응답을 했으며, ‘불필요’하다는 응답은 7.5%에 그침.
- 특히, 지역NGO의 시내버스 정책과정 참여에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검증한 결과 시민운동가 스스로는 ‘지역NGO의 영향력’(3.02점)이나 ‘의견의 반영정도’(2.80점)에 대해 낮게 평가하고 있는 반면에, 공무원들은 ‘지역NGO의 영향력’(3.38%)이나 ‘의견의 반영정도’(3.41점)를 높게 평가하고 있는 것으로 나타남.
- 반면, ‘지역NGO 참여의 필요성’을 묻는 질문에 대한 집단간 비교결과 시민운동가들은 ‘매우 필요하다’고 답한 반면 상대적으로 공무원들은 낮게 응답하고 있는 것으로 나타남.
<표2> 지역NGO의 시내버스 정책과정 참여에 대한 T-검정 결과
구 분 | 직업범주 | N | 평 균 | T값 | 유의수준 |
지역NGO 영향력 | 시민운동가 | 66 | 3.02 | -2.970 | .004 |
공무원 | 58 | 3.38 | -2.921 | .000 | |
지역NGO 의견 반영정도 | 시민운동가 | 66 | 2.80 | -4.819 | .000 |
공무원 | 58 | 3.41 | -4.759 | .000 | |
지역NGO 참여의 필요성 | 시민운동가 | 66 | 4.59 | 6.120 | .000 |
공무원 | 58 | 3.72 | 6.117 | .000 |
3). 관계 설정 저해 요인에 대한 의견
- ‘지방정부와 지역NGO간 협력관계 구축을 저하시키는 이유’를 묻는 질문에 ‘지방정부와 지역NGO간 상호불신’(56.2%), ‘시민홍보 부족’(55.6%), ‘폐쇄적 조직운영’(53.1%), ‘법․제도적 장치부재’(49.3%) 순으로 동의율이 나타났으며, ‘동의하지 않는다’는 응답도 ‘폐쇄적 조직운영’(21.9%), ‘법․제도적 장치부재’(18.8%), ‘조직역량 부재’(15.1%) 순으로 나타남.
- 같은 질문에 대한 시민운동가와 공무원간의 차이를 검증하기 위하여 T-검정한 결과 ‘협력체계 구축을 저하시키는 이유’에 대해 아래 <표3>에서처럼, 6가지 전 부문에서 공무원 보다 시민운동가의 동의률이 높게 나온 가운데, 시민운동가는 ‘법․제도적 장치 부재’와 ‘협력체계 구축을 위한 추진의지 부족’ 순으로 응답했으며, 공무원의 경우 ‘지방정부와 지역NGO간 상호불신’이나 ‘시민홍보 부족’ 순으로 응답함.
<표3> 협력체계 구축을 저하시키는 이유
구 분 | 상호 불신 | 폐쇄적 조직 | 조직역량 부재 | 법․제도적 부재 | 추진의지 부족 | 시민홍보 부족 |
(매우)동의안함 | 12.5% | 21.9% | 15.1% | 18.8% | 11.3% | 11.3% |
보 통 | 31.3% | 25% | 44.3% | 31.9% | 40% | 33.1% |
(매우)동 의 함 | 56.2% | 53.1% | 40.6% | 49.3% | 48.7% | 55.6% |
<표3-1> 협력체계 구축을 저하시키는 이유에 대한 T-검정 결과
구 분 | 직업범주 | N | 평 균 | T값 | 유의수준 |
지방정부와 지역NGO간 상호불신 | 시민운동가 | 66 | 3.52 | 2.402 | .018 |
공무원 | 58 | 3.21 | 2.360 | .001 | |
폐쇄적 조직운영 | 시민운동가 | 66 | 3.53 | 3.393 | .001 |
공무원 | 58 | 2.97 | 3.422 | .001 | |
전문성 등 조직역량 부재 | 시민운동가 | 66 | 3.47 | 3.435 | .001 |
공무원 | 58 | 3.00 | 3.390 | .001 | |
법, 제도적 장치 부재 | 시민운동가 | 66 | 3.70 | 5.817 | .000 |
공무원 | 58 | 2.90 | 5.774 | .000 | |
협력구축을 위한 추진의지 부족 | 시민운동가 | 66 | 3.64 | 4.319 | .000 |
공무원 | 58 | 3.07 | 4.342 | .000 | |
시민홍보 부족 | 시민운동가 | 66 | 3.62 | 2.215 | .029 |
공무원 | 58 | 3.34 | 2.169 | .032 |
4). 협력체계 구축단계에 대한 의견
- 지방정부와 지역NGO는 어느 단계에서 협력체계 구축이 강화되어야 된다고 생각하십니까? 란 질문에 대해 총 응답자의 51.3%는 ‘정책입안 단계’라고 답했으며, ‘정책과정 전반’(28.1%), ‘정책결정단계’(11.3%), ‘정책평가단계(6.3%)’, ‘정책집행단계’ 순으로 응답함.
<표4> 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축 단계
| 빈 도 | 유효 퍼센트(%) |
정책입안 단계 | 82 | 51.3 |
정책결정단계 | 18 | 11.3 |
정책집행단계 | 5 | 3.1 |
정책평가단계 | 10 | 6.3 |
정책과정 전반 | 45 | 28.1 |
합계 | 160 | 100.0 |
- 집단간 교차분석에서는 시민운동가 59.1%, 공무원 55.2%가 ‘입안단계’라고 응답했으나 ‘정책과정 전반’에 참여해야 한다는 응답도 시민운동가 33.3%, 공무원 17.2%에 이르러 정책과정에 지역NGO 참여의 필요성을 역설하고 있음.
<표4-1> 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축단계에 대한 교차분석
구 분 | 입안단계 | 결정단계 | 집행단계 | 평가단계 | 정책과정 전반 | 전 체 |
시민운동가 | 59.1% | 7.6% | 0% | 0% | 33.3% | 100% |
공무원 | 55.2% | 13.8% | 3.4% | 10.3% | 17.2% | 100% |
- 전체적으로 시민운동가 및 공무원 모두 ‘정책입안단계’부터 지역NGO의 의견이 반영되어야 한다고 보고 있으나, 시민운동가는 결정단계와 집행단계 그리고 평가단계의 응답률이 낮은 반면 공무원의 경우 27.5%나 응답해 지역NGO 참여를 절차상 당위성으로 이해하려는 특성을 드러낸 것으로 보임.
5). 협력체계 구축을 위한 지방정부의 지원방안에 대한 의견
<표5> 올바른 협력체계 구축을 위한 지방정부의 가장 바람직한 지역NGO 지원방안
| 빈 도 | 유효 퍼센트(%) |
사업비 등 재정지원 | 6 | 3.8 |
토론회장, 회의공간 등 공공시설 지원 | 24 | 15.0 |
사무위탁 등을 통한 수익사업 지원 | 8 | 5.0 |
지역 NGO 활동에 대한 대외홍보 | 8 | 5.0 |
공동프로그램 기획 및 추진 | 64 | 40.0 |
공익 등 자원봉사 인력 지원 | 4 | 2.5 |
법적 제도적 장치마련 | 46 | 28.8 |
합 계 | 160 | 100.0 |
- 지역NGO의 지원방안에 대한 교차분석을 통한 시민운동가와 공무원간의 차이를 분석한 결과, 지역NGO 지원방안을 위해 시민운동가는 절반이 넘는 53%의 응답자가 ‘법적장치 마련’을 꼽았으며, 다음으로 ‘공동프로그램’(25.8%), ‘시설지원’(9.1%), ‘재정지원’(6.1%) 순으로 응답함.
- 반면에 지역NGO 지원방안에 대해 공무원의 41.4%는 ‘공동프로그램 개발’을 꼽았으며, 다음으로 ‘시설지원’(20.7%), ‘법적장치마련’(13.8%), ‘수익사업지원’ ‘인력지원’(6.9%) 순으로 응답해 집단간 분명한 인식차이를 확인할 수 있음.
<표5-1> 지역NGO 지원방안 교차분석
구 분 | 재정지원 | 시설지원 | 수익사업지원 | 대외 홍보 | 공동프로그램 | 인력 지원 | 법적장치마련 | 전 체 |
시민운동가 | 6.1% | 9.1% | 3.0% | 3.0% | 25.8% | .0% | 53.0% | 100% |
공무원 | 3.4% | 20.7% | 6.9% | 6.9% | 41.4% | 6.9% | 13.8% | 100% |
6). 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 활동방안에 대한 의견
- 올바른 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 가장 바람직한 활동 방안으로 ‘상호간 신뢰구축을 위한 노력 및 공동프로그램 기획추진’(30%), ‘지역NGO의 전문성 함양 등 정책역량 강화’(23.8%), ‘일반시민의 참여 활성화 및 시민홍보 강화’(23.1%), ‘공식적인 협의기구 구성’(15%) 등으로 나타났는데, 이를 집단간 교차분석을 한 결과 <표6>과 같이 서로 상이한 차이를 보이고 있는 것으로 나타남.
<표6> 올바른 협력체계 구축을 위한 지역NGO의 가장 바람직한 활동방안 교차분석
구 분 | 정책역량 강화 | 협의기구 구성 | 매뉴얼제작 및 활용 | 공동 프로그램 | 시민참여 및 시민홍보 강화 | 기타 | 전체 |
시민운동가 | 30.3% | 21.2% | 3.0% | 12.1% | 30.3% | 3.0% | 100% |
공무원 | 20.7% | 13.8% | 6.9% | 41.4% | 17.2% | 0% | 100% |
- 지역NGO 활동방안에 대해 시민운동가는 ‘정책역량 강화’(30.3%), ‘시민참여 및 시민홍보 강화’(30.3%), ‘협의기구 구성’(21.2%), ‘공동프로그램 개발(12.1%) 순으로 응답했으며, 공무원은 ’공동프로그램 개발‘(41.4%), ‘정책역량강화’(20.7%), ‘시민홍보 강화’(17.2%), ‘협의기구 구성’(13.8%) 순으로 응답함.
- <표5-1>의 지방정부의 지원 방안에서 시민운동가는 ‘법적 제도적 장치마련’을 1순위로 꼽았으나, 공무원은 13.8%에 그친 것과 <표6>의 지역NGO의 가장 바람직한 활동방안을 묻는 질문에 공무원은 ‘상호간신뢰구축을 위한 노력 및 공동프로그램 기획추진’을 1순위로 꼽았지만, 시민운동가는 12.1%밖에 되지 않은 것은 지방정부와 지역NGO간 협력체계 구축방법에 대한 양 집단간의 확연한 인식차이를 드러낸 것으로 보임.
- 이러한 설문결과에서 시민운동가들은 자율적이면서 비 의존적인 ‘제도개선’을 1순으로 선택하였으며, 공무원들은 의존적이라고 할 수 있는 ‘공동프로그램 추진’을 선택한 것으로 이해됨.
7). 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계에 대한 의견
- 지방정부와 지역NGO간 관계를 묻는 질문에 대해 전체응답자의 62.8%는 ‘자율성에서 지역NGO가 정부로부터 독립적인 동시에 근접성에서 양자관계가 긴밀해야 한다’고 응답했으며, 다음으로 28.2%가 ‘자율성에서 지역NGO가 정부로부터 독립적이나 근접성에서 양자관계가 소원해야 한다’고 응답함.
- 같은 질문에 대한 집단간 교차분석을 한 결과 시민운동가는 ‘독립적이며 긴밀해야 한다’는 응답이 56.5%로 가장 많았으나, ‘독립적이나 소원해야 한다’는 응답도 40.3%나 되었음.
- 그 외 ‘의존적이나 긴밀’, ‘의존적이나 소원해야 한다’는 응답은 3.2%에 그쳐 ‘자율성’ 및 ‘근접성’ 모두 거리를 두어야 한다는 의견이 상대적으로 비중이 높음.
- 반면에 공무원들의 경우 ‘독립적이며 긴밀해야 한다’는 응답이 62.1%로 가장 많았으며, ‘독립적이나 소원해야 한다’는 응답은 시민운동가 응답의 절반에 그친 20.7%에 불과함.
- 그러나 ‘의존적이나 긴밀’, ‘의존적이나 소원해야 한다’는 응답도 17.2%에 이르러 시민운동가의 응답과 대조를 이루고 있음.
<표7> 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계
| 빈도 | 유효 퍼센트 |
통합된 의존관계 / 자율성에서 NGO가 정부에 의존적인 동시에 근접성에서 양자가 긴밀한 경우 | 9 | 5.8% |
분리된 의존관계 / 자율성에서 NGO가 정부에 의존적이나 근접성에서 양자간의 관계가 소원할 경우 | 5 | 3.2% |
통합된 자율관계 / 자율성에서 NGO가 정부로부터 독립적인 동시에 근접성에서 양자관계가 긴밀한 경우 | 98 | 62.8% |
분리된 자율관계 / 자율성에서 NGO가 정부로부터 독립적이나 근접성에서 양자관계가 소원한 경우 | 44 | 28.2% |
합 계 | 156 | 100.0 |
<표4-1> 지방정부와 지역NGO의 가장 바람직한 관계에 대한 교차분석
구 분 | 의존적이나 긴밀 | 의존적이나 소원 | 독립적이며 긴밀 | 독립적이나 소원 | 전 체 |
시민운동가 | 3.2% | 0% | 56.5% | 40.3% | 100% |
공무원 | 10.3% | 6.9% | 62.1% | 20.7% | 100% |
5. 결 론
- 지역NGO와 지방정부간 상호불신 극복 / 시민운동가와 공무원 두 집단 모두 지역NGO 활동이나 참여의 필요성에 대해 비교적 긍정적으로 인식하고 있으며, 지역NGO 전문성 및 대표성과 지역NGO의 영향력 및 의견반영정도에 대해서는 공무원이 오히려 시민운동가 보다 더 높게 평가하고 있는 점은 앞으로 지역NGO와 지방정부간 협력체계 구축에 긍정적인 요인으로 작용할 것으로 보임.
- 그럼에도 불구하고 협력체계 구축을 저하시키는 원인으로 두 집단 모두 '상호불신‘ 이나 ’폐쇄적 조직운영‘, ’추진의지 부족‘ 등을 꼽은 것은 지역NGO와 지방정부 관계에 대한 현주소를 드러낸 것으로 상호불신을 극복하기 위한 다양한 노력들이 지속적으로 이루어져야 할 것으로 보임.
- 지방정부의 정책과정에 지역NGO의 참여는 정책입안단계 및 정책과정 전반에 참여 / 지금까지 지역NGO의 정책과정 참여는 정책의 당위성 확보를 위해 의도적으로 정책결정단계 내지 집행단계를 중심으로 이루어져왔으나, 앞으로는 정책입안단계에서부터 정책과정 전반에 참여할 수 있도록 해야 함.
- 따라서, 지방정부의 당위성 확보를 위한 절차적 수단이 아닌 지역NGO의 자율성을 확보하는 가운데 정책과정에 참여를 견인하는 제도개선과 더불어 인식전환이 이루어져야 함.
- 새로운 시민사회운동의 변화 과제 모색
+ 절차적 민주주의에서 내용으로 / 생활밀착형 과제 중심
+ 권력 감시의 질적 발전 / 전문성 제고, 재정․기업(자본)․관료감시
+ 풀뿌리 주민운동의 활성화 / 비시장적 공동체운동
+ 운동문화의 혁신 / 진정성과 신세대 문화적 감수성 수용