1. 지방재정의 위기 진단
지방자치 위기라는 진단속에서 더 큰 문제는 지방재정이 더 큰 위기를 맞고 있다는 것이다. 재정은 각 지방정부의 기본 요건이므로 지방재정에 위기가 닥쳤다는 건 지방자치가 위기에 빠졌음을 의미한다.
실제로 2014년도 예산안을 짜야하는 대전광역시의 경우 복지재원 등 신규로 증가하는 세출예산이 1천억원인데 감소되는 세입만도 1천억원에 이르러 정상적인 예산편성이 어려울만큼 요즈음 예산담당관실 공무원들이 밤잠을 설치고 있다고 한다.
대전 5개구청중에 가장 어렵다는 동구청의 경우도, 미지급금까지 포함 실질부채가 1천억원대에 이르고 신청사 건물부채를 포함 순부채만도 4백억원대에 이르러 공무원들 월급편성은커녕, 각종 경상경비에 대한 예산편성마저도 못할 심각한 상황이라고 한다. 비단 오늘날 지방재정의 어려움이 이들 행정기관만의 일이겠는가? 재정난으로 국비유치사업마저도 포기하거나 차질을 빗고 있는 지방자치단체가 대부분이라는 목소리가 그 실상을 대변해 주고 있다.
무엇보다도 지방재정 위기가 자치권의 심각한 훼손을 가져올 수 있다는 지역민들의 심각한 상황인식이 절대적으로 필요해 보인다.
2. 지방재정위기의 근본원인은?
아이러니하게도 지난 2009년 경제위기 때보다 2012년 지방재정 재정력 및 재정건전성 지표는 개선되었다고 한다. 그런데도 지방재정이 어려운 것은, 다음 거시관점의 2가지 이유 때문이지 않나 판단된다.
첫째, 외부적 요인인 MB정부의 감세정책의 영향과 부동산 경기침체, 그리고 복지분야 등의 신규 세수지출의 증가요인이 가장 큰 이유이다. 실제로 각종 감세정책으로 인한 지방정부의 재정수입 감소만도 지난 2008년 대비 2012년 32.8조원 감소한 것으로 분석하고 있다(국회 예산처 자료)
또한, 지방자치단체의 자체수입(지방세+세외수입)이 매년(2007▶2011년) 2.8% 증가한데 반면에 매칭성격을 가지고 있는 정부 등의 의존수입비중은 매년 3.8% 증가한 것도 지방재정위기의 한 원인이라 하겠다. 사회복지 분야 세출예산 연평균 증가율(2008▶2012년, 9.3%)과 국고보조금 매칭 지방비 증가율(2008년 12.2조▶2012년, 20.6조)이 다른분야에 비해 높았던 것도 지방재정 위기에 한 몫을 하고 있는 것이다.
둘째, 내부요인으로 지방정부의 무리한 사업성 재정지출 증가 등이 핵심 원인이라 하겠다. 지난 2011년 지자체 SOC분야 지출은 5.4조 증액한 반면 사회복지분야 지출증가는 1.9조에 지나지 않았다는 것은 결국, 지방재정 위기속에서도 재정건전성을 위한 자구노력 보다는 여전히 무리한 사업성 지출을 늘려 왔다는 반증이다.
따라서, 낭비성 지출이나 각종 개발사업, 지방공기업 부채 급증 사례처럼 지방정부 스스로 재정위기를 불러오는 모험은 지양하고 재정건전성 확보를 위한 보다 지속적인 노력이 뒤따라야 할 것이다.
3. 2014년 보건,복지,고용부문 정부예산 분석<참여연대 사회복지위원회 자료 참조>
2014년도 사회부문(보건･복지･고용부문) 총지출예산은 105조 9천억 원으로 전년도 97조 4천억 원(본예산 기준)에 비해 8조 5천억 원(8.7%) 증가하였으며, 이 가운데 복지부 소관 총지출예산(기금포함)은 ▷서민･취약계층 맞춤형 지원 강화 ▷저출산･고령화 대비 ▷공공의료 경쟁력 강화 및 보건산업 육성 ▷지속가능한 복지체계 구축의 기조 하에 46조 4천억 원으로 편성하여 전년도 41조 1천억 원(본예산 기준)에 비해 5조 3천억 원(12.9%) 증가하였다.
하지만 복지국가민심을 반영하기 위해서는 재원배분구조를 복지를 중심으로 획기적으로 전환해야 함에도 불구하고 내년도 예산안은 증세를 배제하고 건전재정을 강조함으로써 스스로 한계에 갇힌 예산이며 공약파기를 기정사실화한 예산으로 복지국가민심을 외면한 反복지적 예산안이다.
기초생활보장예산의 경우 개별급여로의 개편을 추진하면서 생계급여예산을 삭감하고 자활급여예산을 삭감하는 등 제도개편취지에 부합하지 않아 보인다. 보육예산의 경우 보육인프라예산을 대폭 삭감하여 전체적으로 가정양육수당 등 보육비용지원에 편중되어 보육의 사회화보다는 가정 내에서의 여성의 돌봄을 강요하는 예산편성기조를 보이고 있다. 아동･청소년예산의 경우 보육예산을 제외하면 턱없이 작은 규모일 뿐만 아니라 요보호아동 중심의 대단히 선별주의적인 예산편성기조를 가지고 있음에도 불구하고 내년도 예산에서 요보호아동 예산을 복권기금으로 이전하여 예산불안정성을 가중시키고 있다. 노인복지예산은 겉으로 보기에 증가한 것처럼 보이나 이는 기초연금 도입에 따른 급여액 인상이 반영된 것이며 대상자를 소득하위 70%로 제한함으로써 공약을 그대로 이행했을 경우 소요될 것으로 추정된 예산 12조원에 비하면 턱없이 낮은 예산증가안이다. 장애인복지예산의 경우에도 장애인연금의 대상자를 소득하위 70%의 중증장애인으로 제한하고 활동지원사업의 지원 단가를 동결하는 등 공약파기를 기정사실화하는 예산을 편성했다. 보건의료예산의 경우 건강보험보장성 강화에서 선택진료비 등을 제외하여 공약파기를 기정사실화한 데 이어 건강보험가입자 지원예산도 과소추계하였다는 비판을 받고 있다.
2014년도 예산안은 “복지”를 우선적으로 고려하여 재원배분구조를 근본적으로 재편함으로써 범국민적인 복지국가민심을 반영해야 할 “역사적 과제를 방기한 반복지적 예산안”으로, 겉으로 보기에 높은 듯 보이는 예산증가율도 상당부분은 의무지출증가에 따른 것이며, 국정과제를 반영하여 증가한 예산도 사실상은 대상자 확대를 제한하거나 지원 단가를 동결함으로써 증가분을 최대한 억제한 것으로 공약을 그대로 이행하였을 경우 예상된 증가분에 비해 턱없이 낮은 공약파기 굳히기 예산안이라 하지 않을 수 없다.
4. 대전시 2014년 예산편성 기본방향
2014년도 대전광역시 예산안은 총 4조 712억원으로 금년 예산(4조 577억원) 대비 0.3%(135억원) 증가했다. 이중에 일반회계는 5.2%(1,252억원) 증가한 2조 5,522억원이며, 특별회계는 9.3%(△878억원) 감소한 8,607억원, 기금은 3.5%(△239억원) 감소한 6,583억원으로 편성되었다.
2014년 세수 증가 둔화로 그 어느때 보다도 재정여건이 열악한 상황이다. 도안신도시개발 등으로 지방세는 금년 세입(1조 860억원) 대비 2.4%(262억원) 소폭 증가했으나, 세외수입은 29.2%(-303억원)의 큰 폭 감소를 보이고 있다.
대전시 자체수입은 2013년(1조 1,898억원) 대비 41억 감소한 1조 1,857억원로 예측했으며, 내국세 감소로 지방교부세는 금년수준을 유지될 것으로 예상하고 있다. 복지수요 증대로 국고보조금은 19.5%(1,181억원) 증가하여 재정자립도는 하락할 것으로 예상했다. 의존수입은 2013년(1조 537억원) 대비 1,181억(11.2%) 증가한 1조 1,718억원으로 예상하면서, 대전시의 재정자립도는 2013년 54.7%에서 2014년 51.5%로 감소되고, 재정자주도도 73.1%에서 69.0%로 감소될 것으로 예상했다.
복지관련 2014년도 예산안은 다른 실국예산과 달리 1조127억원으로 2013년대비 1,609억(18.9%) 대거 증액편성되었다. 기초생활보장제도 개편과 기초노령연금을 기초연금으로 전환, 영유아 보육사업, 장애인연금 확대 등으로 인해 관련예산이 대폭 늘어난 것이다.
5. 지방재정을 위협하는 몇 가지 현안
부동산 및 차량 취득시 내는 세금으로 시도세인 취득세 영구인하가 검토되고 있다. 2012년 기준 13.8조원으로 시도의 지방세 세수 36.6조원 중 37.7% 차지하고 있어, 전국 시도지사가 강력 반발하는건 당연하다. 또한 부동산 취득세(지방교육세와 농어촌 특별세)의 20%에 해당하는 지방교육세도 문제다. 현행 안전행정부의 검토(9억원 이하 주택에 대한 취득세율을 현행 2%에서 1%로 인하)대로 취득세 영구인하가 확정된다면, 당장 지방광역 시도는 취득세율 감소로 인해 연간 2조9천억원의 세수 감소가 예상된다.
이와관련 결손세수 보완방법으로 지방소비세 인상 방안이 유력하게 검토(부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환하겠다는 계획)되고 있으나, 60조원 내외인 부가가치세의 5%는 3조원에 이르지만, 문제는 공제금액이 많아 실제로 지방배분액은 1조8천억으로 추산되어 취득세율 감소로 인해 줄어드는 2조9천억원에는 턱없이 부족하다는 것이다.
부가가치세 5%(3조원)를 떼어 지방소비세로 전환하면 결국, 내국세 규모가 줄어 지방교부금 5,772억원 감소, 내국세의 19.24%를 지방으로 내려보내는 지방교부세법 적용, 또한 내국세의 20.27%인 지방교육재정교부금 6,081억원도 감소, 결국 총 1조1,853억원 공제하고 나머지 1조8,147억원만 지방으로 내려보내는 꼴이다.
새누리당 등 보수진영 일각에서는 종부세를 지방세로 전환하자는 논리를 펴고 있으나, 수도권이야 1조원에 이르는 종부세수의 싹쓸이가 예상돼 콧노래를 부르겠지만 지방은 징수대상이 없다는 점에서 오히려 지역에 따라서는 100~1,000억 세수 감소까지 우려되는 실정이다.
박근혜 정부의 대선공약중에 하나인 기초노령연금, 무상보육사업 등은 국가사업임에도 불구 지방에 재정분담을 요구하고 있는 실정이다. 실제로 1980년대까지만해도 국가사업은 전액국비로 추진했으나 1990년대 이후부터 국가사업 지방비 분담관행이 생기면서 지금까지 이어져오고 있다.
특히, 기초노령연금 문제는 심각한데, 기존 기초노령연금 예산은 총 4조, 이중 1조원이 지방비 부담몫이다. 박근혜 대통령 대선공약대로 추진시 65세이상 650만명이 대상이되며, 20만원씩 매월 지급시, 총 15.6조원 예상, 이중 지방비는 3.9조원을 부담하게 된다. 2013년 정부가 지방에 내려보내는 재원은 총 65.6조 이중 지방교부금이 34.4조원(재정조정 역할)으로 지방비 부담이 없지만, 국고보조금이 34.2조원으로 열악한 지방정부에 심각한 재정부담을 전가하고 있는 실정이다.
6. 지방재정위기 극복 방안
1995년 민선1기 때 63.5%이던 지방재정자립도가 민선5기에는 52.5%로 추락하고 있다. 무엇보다도 세입 금액상으로는 줄어둘지 않았지만 세출예산규모가 늘어나는 만큼 자체수입이 뒤따르지 못하였기 때문이다. 장기적인 경기침체 등으로 금년도 지방세징수목표액 1조2백억원 달성이 어렵다는 전망이 벌써부터 나오고 있다.
지방정부의 재정건전성을 확보하기 위한 노력 못지않게 보다 근본적인 현행 2할 자치를 탈피하기 위한 세제개편 등 제도개선을 강제화하는 등의 세입재원 확보 한계를 극복하기 위한 부단한 노력이 있어야 한다. 그런점에서 오늘 대통령직속 지방자치발전위원회가 자료를 통해 밝히고 있는 “지방재정 확충 및 건전성 확보” 방안만으로는 결코 작금의 지방재정위기를 근본적으로 해결할 수 없을 것이다.
따라서, 총체적인 난국을 극복하기 위한 보다 근본적이고 구체적인 문제해결 방안을 제시할 것을 제안한다.
먼저, 지방재정난에 대한 근본적인 문제해결을 위해서는 지방교부세율을 현행 19.24%에서 적정수준으로(최소한 24% 내외) 확대하고, 정부의 재정조정제도를 투명하게 하는 등의 특단의 조세체계 개편과 재정운용의 혁신이 필요하다. 특히, 지방세수를 무조건적으로 확대한다고해서 지방재정이 양호해지는건 아니라는 점에서도 지역불균형 문제와 계층간 형평성 측면을 고려한 정부의 재정운용 방안의 변화가 필요하다. 그런 차원에서 사회복지 지방이양사업 중 분권교부세 대상사업의 국고보조사업으로 전액 환원해야 한다는 사회복지계 일각의 주장도 적극 검토해볼만 하다.
둘째, 2010년도 도입된 지방소비세의 지방이양비율을 올해 내로 당초 약속대로 20%로 확대하고 이후 재정여건 등을 감안하여 점진적으로 확대하는 방안도 적극 검토해야 한다. 지방소비세는 부가가치세의 5%(약2조6천억원)를 국세에서 지방세로 전환한 최초의 사례란점에서 지방소비활동과 지방소비세 배분액 간의 연계성을 강화하는 방향으로 배분방식을 조정하고 보통교부세 등 지방재정조정제도의 재정력격차를 완화하는 방안이 조속히 마련되어야 할 것이다.
셋째, 취득세 감면, 무상보육 부담 등 지방재정으로 무분별하게 전가하는 국가정책에 대한 지방정부와 사전 협의조정할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다. 현안중에 하나란 점에서 사전협의의 법제화에 대한 정부의 입장과 더불어 관련 재원에 대한 정부의 보전대책에 대한 해답을 조속히 내 놓아야 할 것이다.
넷째, 복지를 가장한 토건사업의 통제도 필요하다. 국고보조를 받기 때문에 사업추진은 쉽겠지만, 유지관리비용은 재정난을 가중한다는 점에서, 각종 복지관, 문화회관, 체련관 등 우후죽순처럼 추진되는것에 대한 견제와 감시가 절실하다. 최근 순수토건 사업은 감소하고 있으나, 복지를 가장한 토건사업은 대폭 늘어나고 있다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 따라서, 사업별 세출결산에 대한 감시와 감독이 철저하게 이루어져야 한다. 복지를 가장한 토건사업 건설 비용이 얼마나되는지, 사업별 인건비 등 유지관리비가 얼마나 되는지 사회복지 진영의 지속적인 감시가 필요하다.
다섯째, 최근 지방비 부담의 급속한 증가추세의 원인이 되고 있는 복지의 국가사업에 대한 지방비 매칭제도의 폐지를 요구해야 한다. 지방정부의 재정력에 대한 고려없이 일률적인 매칭요구는 재정불균형 심화를 초래한다는 점에서도, 세금의 80%를 국가가 징수해서 그중에 40%를 지방으로 내려보내는 재정조정제도 취지에도 부합하지 않는다. 더 이상 국고보조금 많이 따오는 단체장이나 정치인에 대해 박수를 보낼게 아니라 야유를 보내야 한다. 한마디로 단체장과 국회의원들이 앞장서서 왜곡된 중앙과 지방간의 재정불균형을 부채질하고 있는 것에 대해 사회복지 진영이 앞장서서 냉정한 비판여론을 만들어 내야 한다.
여섯째, 정부차원의 지방정부의 재정건전성을 확보하기 위한 노력 못지않게 지방정부 차원의 지방재정 건정성 확보위한 지속적인 노력 또한 절실하다. 특히, 대전 동구의 경우처럼 심각한 지방재정위기를 겪고 있는 지역의 경우 더욱이 건정재정 운용을 위한 중장기재정운용계획을 수립 추진할 필요가 있다.
마지막으로, 지역민들의 관심과 참여가 그 무엇보다 절실하다. 지방정부에 대한 정부의 견제와 감시도 중요하겠지만 우선적으로 지역민들 스스로 관심을 가질 수 있도록 관련 정보의 공개와 홍보, 그리고 주민들의 참여를 견인할 수 있는 보다 실효성있는 방안을 제시해야 한다. 따라서, 현재 형식적으로 진행되고 있는 주민참여예산제를 비롯 주민참여감사제 등이 보다 실효성있게 진행될 수 있도록 지원하고 내실있는 제도개선을 강권할 필요가 있다.
