6.4지방선거에서 실종된 지방자치 의제 찾아주기 운동 제안
금홍섭 대전참여자치시민연대 정책위원장
불신을 부르는 죽어가는 지방자치
우리나라 지방자치가 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있다. 지역내부의 민주주의는 지체 상태에 빠져있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진한게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다.
이런 와중에 지방자치는 동네북이 되어가고 있다. 이명박 정권 집권 이후 지방분권 분산, 균형발전이라는 가치보다는 중앙집권이라는 일극체제를 강화 하면서 지방자치는 ‘자치’가 아닌 ‘통치’의 대상이 되고 있으며, 설상가상으로 무분별한 수도권 규제완화 정책과 더불어 각종 감세정책은 심각한 지방위기를 초래하고 있다.
특히, 지난 국민의 정부와 참여정부에서 잠시 논의되었던 합리적인 수도권 규제정책과 국토균형발전에 대한 국민적 합의마저도 이젠 잊혀지고 최근엔 수도권의 인구비중과 자원집중은 줄어들기는커녕 더욱더 확대되고 있는 실정이다. 결국 주민들로부터 외면받는 지방자치가 공무원들 월급도 못줄형편에 처하면서 지방자치는 심각한 위기를 맞고 있다.
그럼에도 불구하고 6.4지방자치 선거를 두달여 앞둔 현 시점에서도 지방위기를 극복하기 위한 의제와 역량 강화를 위한 지방의 주체적인 노력 보다는 여전히 중앙정치권에 기댄 목소리만 간혹 분절적으로 울려 퍼질 뿐이다. 한마디로 지방자치 의제는 실종된 채 중앙정치권의 정쟁만 지역 언론을 통해 보도될 뿐이다.
이에 필자는 평소에 생각했던 지방자치제 발전 방향과 6.4지방자치 선거 국면에서 시민정치 역량강화를 위한 수단으로 ‘실종된 지방자치 10대 의제’, ‘지속가능한 지역발전을 위한 지표’, ‘후보자 공약평가’ 등의 3가지 방안을 제안코자 한다.
2. 지방자치 20년 어제와 오늘, 그리고 내일
이제는 우리 지방자치의 현실을 큰 틀에서 되돌아보고 새로운 미새래를 모색해야 할 시점이 되었다. 물론 지역 내부의 민주적 역량의 부족이나 중앙집권적인 정치구조 등의 문제도 크겠지만, 작금의 지방자치가 보이고 있는 핵심적인 문제는 지방자치 제도 탓이 가장 크다.
첫째, 우리나라 지방자치의 문제점을 언급할 때 가장 우선적으로 지적하는 것 중에 하나가, 강한단체장 약한 지방의회 구조를 언급한다. 말그대로 인사권이나 재정권을 단체장이 독식하면서 견제와 균형이 본디부터 불가능하다는 것이다. 결국 지방의회는 상대적으로 권한의 한계로 인해 제대로 된 기능과 역할을 할 수 없다는 것이다.
둘째, 지방자치를 위축시키는 강력한 중앙집권적 제도와 관행도 문제다. 조례하나를 만들어도 중앙눈치를 볼 수 밖에 없도록 자치입법권의 제약이 심했고, 늘 재정이 취약한 지방자치단체들은 중앙의 보조금, 지방교부세, 국고보조금 등에 의존할 수 밖에 없다.
셋째, 형식적인 주민참여제도도 문제다. 지금까지 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송제 등의 제도들이 도입되기는 했으나, 각 제도의 실행요건이 과도하게 엄격해서 주민이 활용하기 어려웠다. 다시말해서 주민이 할 수 있는 최소한의 견제 기능도 역시 제대로 작동하지 못하는 상황인 것이다.
다섯째, 지방자치의 꽃이라는 지방의회(기초구의회)는 균형자 역할을 바라는 지역민들의 기대를 저버린채 스스로 최소한의 자정능력마저 상실한 채 방황하고 있다. 그럼에도 불구하고 중앙정치권은 최소한의 정치적 책임을 물을 수 있는 견제장치 없이 정당공천제 폐지만 부르짓고 있는 상황이다.
결국, 견제장치없는 강한 단체장의 존재와 지역사회의 비민주적 지배구조, 그리고 주민참여의 부재는 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있다. 이런 문제들은 결국 지역주민의 삶의 질 저하로 이어진다는 점에서, 우리 스스로 지방자치제도를 바뀌기 위해 부단히 노력해야 한다.
따라서 분권형 개헌을 통한 지역생활 주권시대를 개척하고, 기관위임사무페지, 자치입법권, 자치조직권 등의 강화를 통한 실질적인 지방자치권을 확보해야 한다. 아울러 각종 주민참여제도의 현실적 개정과 확대를 통해 실질적인 대의민주주의와 참여민주주의가 정착될 수 있도록 유도해야 할 것이다.
3. 갈등과 증오의 지방정치·지방자치
지방내부의 민주주의가 지체상태에 빠져있는 가운데, 지방 DNA가 결핍된 이명박 정부 이후 각종 감세정책과 무분별한 수도권규제완화, 그리고 균형발전 정책의 후퇴로 말미암아 지방은 심각한 위기에 봉착하고 있다.
이런 엄중한 상황에서도 지방 스스로의 문제해결을 위한 자구노력이나 반 지방세력에 저항할 정치적 세력형성은 포기한 채, 중앙정부 눈치보기와 지방자치 내부의 갈등과 증오의 지방정치 지방자치로 말미암아 지방위기를 극복할 절호의 기회마저 스스로 놓치고 있다.
지난 20년이 넘는 지방자치의 흐름속에서 전국 곳곳에서 집행부와 지방의회간, 광역단체장과 기초단체장간, 전현직 단체장간 갈등과 증오의 지방자치가 횡횡한것도 모자라, 최근들어서 갈등과 증오의 중앙정치가 이념대립 세대대립 지역대립으로 확산되고 있다.
지역의 지배세력과 결탁한 그놈이 그놈인 정치가 지역민의 정치불신을 보편화 시켰다는 점에서, 일상적인 지역정치를 복원하고 활성화하기 위한 중앙정치의 처절한 반성과 양보가 절실해 보인다. 특히, 지방의 위기를 지역민들 스스로 극복하기 위해서는 더 이상 위기의 지방의제를 외면하는 중앙정치와 결탁한 토호기득권 세력이 아니라, 지방위기를 극복하기 위해 반 지방세력에 결연히 일어설 수 있는 새로운 지방정치 세력을 만들어야 한다.
우리의 지방정치는 여전히 계급계층구조의 갈등구조를 반영하지 못한채, 지역에 기반한 보수정치 수준에 머물러 있다. 뿐만아니라 지역주민들은 변화와 혁신, 분노의 게이지는 높으나 정치에 대한 스스로의 반응성은 매우 더딘게 현실이다. 결국, 기존 중앙정치에 줄서기한 토호기득권 세력 중심의 지방정치가 아니라, 지방위기를 극복하고 지역민들의 이해와 요구를 적극적으로 반영할 수 있는 건강한 풀뿌리 지방정치 세력을 형성하는 것이 그 무엇보다 절실한 상황이다.
따라서, 지역정당 허용 및 시도당 정책기능 강화 등 지역정치 역량을 강화할 수 있는 관련법 개정을 통해 건강한 풀뿌리 지방정치를 정상화 할 수 있도록 역량을 모아야 할 것이다.
<제안> 실종된 지방자치 10대의제 제안
그놈이 그놈인 우리의 지방자치를 바꾸기 위해서는 크게 ‘지방자치단체 내부의 견제와 균형 강화’, ‘불합리한 중앙의 통제, 개입 폐지’, ‘지방선거제도의 개혁’, ‘주민참여의 활성화’, ‘지방자치의 혁신’ 등의 노력이 뒤따라야 한다.
이를 개선하기 위해서는 지방자치 내부와 중앙의 기득권 정치세력이라는 결코 만만치 않은 기득권세력들의 저항이 존재할 것이다. 지방자치 선거국면에서 조차도 이런 지방자치를 혁신하고 변화시키려는 요구와 목소리가 실종된다면, 언제 또다시 지방자치의 혁신과 역량강화를 위한 기회가 주어지겠는가?
이에 6.4지방자치 선거를 앞두고 지방자치 운동역량 강화를 위한 수단으로 아래와 같은 ‘실종된 지방자치 10대 의제’를 정책의제로 제시할 것을 제안한다.
① 지속가능한 지역발전을 위한 비전과 플랜 제시
- 6.4지방자치선거를 앞두고 여전히 미래세대의 이익과 지역비전의 제시 보다는 당장에 눈앞의 이익을 위해 대형 토목건설 위주의 개발공약이 난무하고 있음
- 지속가능한 지역사회를 위해 우리의 미래세대가 그들의 필요를 충족시킬 능력을 저해하지 않으면서 현재 세대의 필요를 충족시킬 수 있는 대안을 제시해야 함
- 환경을 보호하고 빈곤을 구제하며, 장기적으로는 성장을 이유로 단기적인 자연자원을 파괴하지 않는 지속가능한 경제성장을 창출하기 위한 대안과 비전을 제시해야 함
② 세원이양, 재정자율성 확대, 보조금 투명성 확보 등 자치재정권 확립
- 국세의 지방세 이전 / 조세구조를 현 8(국세):2(지방세)의 비율을 조정하여 지방재정 강화
- 지방교부세율 인상 / 현행 19.24%에서 20% 이상으로 인상 근본적 지방재정권 확대함
- 지방재정조정제도 강화 / 지방정부간 불균형 문제해결을 위한 재정조정제도 지속 강화함
- 기초노령연금 등 국가사업에 대한 재정부담 전액국비 부담으로 추진함
- 지방재정 분권을 위한 중장기적인 추진계획 수립 및 추진
③ 기관위임사무폐지, 자치입법권, 자치조직권 강화를 통한 지방자치권 확보
- 중앙정부 종속문제 해소위해 기관위임사무를 점진적으로 폐지함
- 지방정부의 인사, 재정, 조직 등의 자율성과 책임성 제고를 위해 중앙정부 권한의 대폭 이양
- 자치입법권 확대를 위해 지방자치법 제22조(조례)에서 ‘현행 법령의 범위안에서’ 규정을 ‘법령에 위반하지 아니하는 범위안에서’로 개정
- 우리나라는 기관대립형 기관구성을 하고 있는만큼, 제도 취지에 부합하도록 지방자치법 제91조 제2항의 규정을 개정하여 의회사무기구의 인사권을 자치단체장에서 의회의장으로 변경함
④ 지역차별시정제도 및 지역통합발전위원회 설치 통한 국토균형발전 모색
- 박근혜 정부도 입지보조금 단계적 폐지 등 MB의 수도권규제완화 정책기조를 답습하고 있음
- 지역격차는 공간자원의 효율적 이용을 가로 막아 지방의 경쟁력 저하는 물론 국가경쟁력 저하로 이어질 수 밖에 없음
- 지역 통합적 균형발전을 위해 사회통합발전을 위한 비전계획(가칭)을 세우고, 공공갈등의 예방적 해결에 관한 법률을 제정하는 한편 국가균형발전특별법을 개정해 지역통합적 균형발전 개념 등을 담아내도록 함
- 수도권의 합리적인 관리를 위한 제도와 기구를 설치하고, 국토의 균형발전을 모색하기 위해 지역차별시정제도와 지역통합발전위원회 등을 설치 운영토록 함
⑤ 공직부패 등 지방자치 부정부패를 해결할 대안 제시
- 견제 장치 없는 강한 단체장의 존재와 지역사회의 비민주적 지배구조, 그리고 주민참여의 부재는 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 심각한 지방부패 문제 낳고 있음
- 공직부패를 근절하고 지방행정을 혁신하기 위해서는 ‘내부의 견제와 균형 강화’, ‘주민참여의 활성화’, ‘공익신고자보호법 강화’, ‘주민감사관제 의무적 도입’, ‘부패방지 및 투명성 강화’ 등의 제도적인 노력이 뒷받침이 되어야 함
- 최근 주목받고 있는 지방공기업과 출연·출자기관에 대한 혁신방안(인사청문회, 경영평가제도 개선 등)에 대한 대안 제시
⑥ 분권형 개헌으로 국민 지역생활 주권시대 구현
- 대한민국은 분권국가임을 헌법에 명기하여 분권국가의 운영원리와 실행방안을 제시함
- 아울러, 지역균형발전의 가치와 실행수단을 헌법에 명기함
- 지방분권이 특정 정부의 성격이나 의지와 무관하게 국민적 합의를 바탕으로 일관성과 체계성을 가지고 지속적으로 추진할 수 있도록 하여 국민의 지역생활 주권시대를 구현함
- 이를위해 지방정부의 행정, 조직, 재정분권 실현을 위한 구체적인 방안을 제시하며 아울러 국회를 국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원으로 규정토록 함
⑦ 지방대학 육성, 지역언론과 지역문화 지원을 통한 다원화된 지역사회 활성화 모색
- 지역불균형발전은 지방대학의 경쟁력 저하로 이어졌으며, 인재유출은 지역불균형발전을 더욱더 심화시키고 있음
- 따라서 지방대학육성특별법을 제정하여 지방혁신체제 구축을 위한 지방대학을 지원하고 지방거점대학의 지정 및 육성, 지역주민들에 대한 등록금의 획기적 감면 등을 추진함
- 지역의 역사와 문화에 기반한 문화활동을 육성하고 이를 지역의 다양성과 지방의 경쟁력으로 발전시키기 위해 지역문화진흥법의 제정과 지역문화재단 설치지원법 제정을 추진함
- 지역언론 말살정책의 중단과 지역언론의 실질적인 지원과 육성방안을 제시함
⑧ 사회권 보장 및 지역복지기준선 도입
- 저출산고령 사회를 극복할 복지정책에 대한 ‘지역복지기준선 마련’ 등의 거시 목표와 비전을 제시하고, 보편성 원리에 입각해 사회보장체계를 개편하기 위한 사회복지 재정확충, 공공의료 확충, 공공보육 강화, 사회복지 전달체계 강화 등의 대안을 제시함
- 교육기회의 균등성 부여를 위해 공교육의 질 저하와 사교육비 증가에 따른 계층 간 교육격차 완화를 위해 노력해야 할 것이며, 사교육 경감 대책, 공교육 정상화 등의 거시적인 비전과 대안을 제시함
- 전국 어디에서 태어나고 어디에서 거주하나 전국민은 동일한 수준의 교육, 고용, 복지의 혜택을 받아야 한다는 지역 최소기준선을 설정하며, 이를 위해 광역경제권, 기초생활권, 마을공동체 단위에서 최소기준선을 설정하고 준수하도록 강제함
⑨ 실효성있는 주민참여제도를 위한 제도개선 및 강화
- 지금까지 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송제 등의 제도들이 도입되기는 했으나, 각 제도의 실행요건이 과도하게 엄격해서 주민이 활용하기 어려웠음
- 최소한의 견제 기능도 제대로 작동하지 못하면서 부패 등 각종 부작용이 나타나고 있으며, 이로인해 20년이 넘는 지방자치에 대한 지역주민들의 신뢰는 매우 낮은 게 현실이며, 중앙정부도 각종 정책을 펼치는데 있어서, 지방정부를 파트너로 인식하기보다는 ‘통치’의 수단으로 바라보고 들러리로 치부하고 있는게 지방자치의 냉정한 현실임
- 지방재정난, 수도권규제완화, 복지정책 등 각종 정부 정책의 올바른 추진과 갈등조정을 위해 중앙정부와 지방자치단체 간 협업체계 방안을 마련하고, 더 이상 구경꾼에 머무는 관객 민주주의가 아닌 행정에 주민이 직접 참여하는 참여민주주의 실현을 위한 각종 주민참여 제도를 대폭 보완하고 강화하도록 함
⑩ 지역정당 허용 등 풀뿌리 지방정치 복원
- 제대로된 정당정치가 이뤄지지 않은채 지역의 지배세력과 결탁한 그놈이 그놈인 정치가 우리나라 정치불신을 보편화 시켰다는 점에서도 지역 풀뿌리 정치 활성화를 위해서도 지역정당을 허용하는 등 풀뿌리 지방정치를 정상화 시켜야 함
