1. NGO의 개념
본래 NGO란 용어는 제1차 세계대전 당시 유럽에서 처음으로 사용된 개념으로 로마 가톨릭에서 1915년 설립한 ‘Caritas’라는 네트워크와 영국에서 설립된 아동 구제기금(Save the Children Fund: 1919년 설립)이 NGO형태로 이루어지면서 국제사회에 등장하기 시작했다. 제2차 세계대전 이후에는 전쟁희생자 구호활동과 전쟁 재건과정에서 NGO라는 용어가 보편적으로 사용되게 되었으며 1970∼80년대 서구에서 광범위하게 사용되기 시작했다.
물론 NGO는 1945년 UN에 의해 국제적으로 그 개념이 알려지기 이전에도 종교적 목적 등의 수많은 NGO가 설립되어 활동했다는 기록이 있다. 이들은 제1차 세계대전(1914∼1918)중 피해 전쟁고아 등에 대한 구제활동과 제2차 세계대전 전후에 걸쳐서 전쟁난민 구제활동과 유럽의 부흥을 목적으로 한 다양한 활동을 펼쳤다. 제2차 세계대전 중 UN창설을 위한 샌프란시스코회의에 이들 NGO 대표들이 참가하면서 NGO라는 용어가 국제적으로 사용되기 시작했다.
서구 NGO의 경우 1960년대 세계 곳곳에서 터져 나오는 항의와 시위, 운동의 물결을 경과하면서 새로운 국면을 맞이하게 되었으며, 1970년대 복지국가의 위기와 신자유주의의 대두로 말미암아 사회문제 해결을 위한 대안적 패러다임으로 NGO가 본격적으로 등장하기 시작하였다. 국제연합헌장 제71조는 여전히 NGO를 정부 이외의 민간단체와의 협력관계를 규정하는 용어로 사용하고 있다. 그러나 최근에 와서는 UN의 인정여부와 상관없이 개발문제, 인권문제, 환경문제, 평화문제 등 전 지구적 차원의 문제해결을 위해 활동하는 비영리, 비정부 기구를 일반적으로 NGO라고 한다.
한국 사회에서는 시민단체를 NGO(Non-Governmental Organization) 즉 ‘비정부기구’로 범주화 시키고 있지만, NGO에 대한 정확한 개념정의는 아직도 명확하게 정의하지 못하면서 학자에 따라서 각각 다르게 규정하고 있다. 현재 사용되고 있는 NGO나 시민단체와 관련된 용어만 보더라도 NPO(Non-Profit Organization), CSO(Civil Society Organization), CVO(Civil Volunteer Organization), VO(Voluntary Organization), 시민단체, 사회단체, 시민사회단체, 관변 단체, 민중단체, 제3섹터, 자선조직, 독립센터, 공익조직, 비기업조직, 면세조직, 이익단체 등이 있다.
이런 개념 정의에도 NGO의 개념을 명확하게 규정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 이를테면 종교단체이면서도 사회복지, 환경, 인권문제와 관련한 활동하는 경우가 허다하고, 기업이면서도 장애인 등 사회적 소외계층을 위한 사회사업을 하는 경우도 있으며, 심지어 노동단체와 각종 취미, 전우회 등 친목단체의 경우도 우리나라에서는 NGO 단체로 행정기관에 등록을 하고 활동하는 경우가 많다. 이를테면 자발적으로 조직된 주체들의 특수한 이해를 대변하는 활동을 하는 이익단체와 관변 단체는 물론 공익적 목적으로 사회의 이해와 요구를 대변하는 순수한 시민단체의 활동까지도 포괄하는 개념으로 NGO가 사용되고 있다.
이런 점을 고려하여 NGO의 성격을 규정하기 위해 ① 일회성 캠페인에 그치지 않고 지속적인 활동을 해야 하며, ② 의사결정의 자율성을 가져야 하며 ③ 정부 내지 정치적 영향으로부터 독립되어 있으며, ④ 이윤을 추구하지 않아야 한다고 했다. Salamon and Anheier는 이를 더 세분화하여 ① 조직으로서의 최소한의 형식을 갖추고(formal), ② 민간(private) 조직이며 ③ 비영리적(non-profit-distributing)이고, ④ 자율적(self-governning)일 것, ⑤ 자발적일 것(vonuntary), ⑥ 비종교적(non-religious)일 것, ⑦ 비정치적(non-political)일 것 등을 NGO의 요건으로 제시하고 있다.
그럼에도 불구하고 우리나라에서는 2001년 비영리단체지원법 통과를 계기로 NGO의 개념을 비영리단체로 규정하고 있으나, 언론이나 시민사회단체 내부에서 조차도 NGO를 시민단체나 시민사회단체, 민간단체 등으로 혼용해서 사용하고 있다. NGO연구의 1세대라고 볼 수 있는 박상필(2005)은 NGO의 실체적 정의로 다음과 같은 네 가지를 제시하고 있다. 첫째, 시민사회에 뿌리를 두고 있는 NGO는 국가로부터의 자율성이 그 무엇보다 중요하다는 점에서 시민들의 자발적인 참여가 전재되어야 할 것. 둘째, NGO는 이익집단과는 달리 일정요건의 자격을 요구하는 것이 아닌, 누구나 회원으로 가입할 수 있는 개방적인 조직이어야 할 것. 셋째, 비영리기관이나 조직과 NGO를 구분하기 위해, 원칙적으로 관료화된 직원이 사업을 수행하는 것이 아니라 회원이나 자원봉사자의 자원 활동이 중심이 되어야 할 것. 넷째, 조직 내 의사소통과 민주적 리더십, 연대와 가치습득 등의 수단을 통해 집단이익이 우선되는 것이 아니라 사회적 약자 등 공익추구를 목표로 해야 한다고 강조하고 있다.
한국 사회에서 NGO 관련연구를 하고 있는 다수의 연구자들은 ‘공익추구’, ‘자율성’, ‘자발성’ 등의 나름의 원칙과 경험적 인식을 통해 시민단체에 대해 정의하고 있으며, 그 내용은 다음 <표-1>과 같다.
<표-1> 시민사회 내 각종 단체 용어의 비교
단체 |
주요특징 |
다른 단체와 비교 |
국가와의 관계 |
NPO |
Non-Profit Organization 시민사회 내에 있는 모든 단체 |
제3섹터와 같은 의미 |
다양함 |
제3섹터 |
정부와 기업을 제외한 비영리섹터의 모든 단체 |
미국과 유럽에서는 NPO와 같은 개념이고, 일본에서는 공사혼합기업을 의미함 |
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VO |
Voluntary Organization 자원봉사활동을 통해 복지서비스를 제공하는 단체 |
NPO보다는 좁은 개념이고, NGO보다는 넓은 개념 |
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PVO |
Private Voluntary Organization 자원 활동을 통해 원조활동을 하거나 서비스를 제공하는 결사체 |
VO와 같기도 하고, NGO와 같거나 좁은 개념으로 사용되기도 함 |
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CSO |
Civil Society Organization 시민사회 내에서 시민참여, 권력견제, 약자보호, 문화적/종교적 가치를 추구하는 다양한 결사체 |
NPO보다는 좁은 개념이고, NGO보다는 넓은 개념. VO보다는 역동적 의미 |
경쟁적임 |
NGO |
Non-Governmental Organization 자원봉사활동을 통하여 공익을 추구하는 자발적 결사체 |
미국이나 일본에서는 좁은 개념, 유럽은 넓은 개념으로 사용 |
다양하면서 가끔 경쟁적이기도 함 |
민간단체 |
공공단체의 상대적인 개념 |
NPO중에서 정부와 긴밀한 단체는 제외, CSO와 유사 |
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공익단체 |
집단이익추구단체에 대한 상대적 개념 |
종교단체는 제외 |
사안에 따라 협조적 |
민중단체 |
민중적 주체성을 가진 사람이 체제변혁을 목표로 모인 단체 |
시민단체에 비하여 계급지향적 |
매우 경쟁적임 |
관변 단체 |
정부주도로 설립되어 재정지원을 받고 체제유지에 협력 |
시민단체에 비하여 정부 종속적 |
매우 협조적임 |
이익집단 |
정부에 대한 영향력 행사를 통하여 집단이익추구 |
시민단체와 구별되는 개념 |
사안에 따라 협조적 |
시민단체 |
NGO, NPO의 범주인 동시에 공공선의 실현과 사회개혁을 추구 |
직능단체, 관변 단체들은 포함하지 않음 |
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2. NGO의 발전배경
최근 20여 년간 한국 사회는 ‘비정부 조직’이라 불리는 NGO(non-governmental organization)의 시대가 도래 하고 있다. 이러한 NGO는 정치, 경제, 지방자치, 환경, 평화, 인권, 여성, 복지, 반부패, 문화 등 우리사회 거의 모든 분야에 걸쳐서 매우 다양한 방식으로 정부에 저항하거나 때론 협력하는 등의 역할을 담당하며 양적으로 급팽창하고 있다.
이미 서구사회에서는 1980년대부터 비영리단체의 형성원인에 대해 정부실패, 계약실패, 시장실패, 국가권력 견제, 정부보조금 지원, 소비자 자기통제 등과 같은 정치경제적ㆍ정치사회적 이론을 연구해 오고 있었다. Salamon(1995)은 NGO의 성장배경으로 20세기 후반에 전 세계적으로 나타난 복지국가의 위기, 환경의 위기, 발전의 위기, 사회주의의 위기 등 4대 위기와 경제 성장률의 상승, 정보통신기술의 발전 등 3대 발전적 요소를 배경으로 하고 있다고 진단하고 있다.
한국 사회에서도 NGO와 관련한 각종 연구를 하고 있는 학자들과 학회를 중심으로 NGO의 발생 배경에 대한 연구와 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 차병직(2002: 20-26)의 경우 ‘NGO’ 즉 ‘시민운동’의 태동 배경으로 서구에서의 정치적이고 권력지향적인 구사회운동과 대별되는 환경운동, 여성운동, 평화운동, 반핵운동, 반문화운동과 같은 신사회운동(new social movements)의 범주로 해석하고 있다.
하지만 한국의 시민운동 형성 배경에는 한국의 독특한 정치체제 저항에서 비롯되었다는 점에서 구 사회운동(제2차 세계대전 이후에 서구사회를 풍미했던 이데올로기와 계급투쟁 같은 마르크스주의에 입각한 전통적인 사회운동)적 성격을 벗어나지 못하고 있는 것으로 진단하고 있다. 특히 한국에서의 ‘시민사회와 민주주의’에 관한 논의는 사실상 1990년을 전후한 소련과 동구 사회주의권의 변화와 그에 따른 막스주의 위기론으로부터 촉발된 것으로 해석하고 이후 많은 NGO관련 연구자들도 ‘탈 이데올로기’와 ‘민주주의 신장’에서 그 기원을 찾고 있다.
전통적으로 한국 시민운동은 종교, 소비자, 청소년, 교육 등을 기반으로 만들어져서 성장해온 YMCA(기독교청년회), YWCA(기독교여자청년회), 가톨릭 농민회, 흥사단 등이 있었지만, 이들 단체의 활동내용이나 역할은 70, 80년대 억압적인 정부 하에서 제한적일 수밖에 없었다. 한국 사회가 오랜 세월 동안 독재와 권위주의 정치체제하에 놓여 있으면서 ‘군부독재 타도’와 ‘민주화’를 목표로 한 사회운동단체와 친정부적인 관변 단체가 있었으나, 친정부적인 관변 단체의 경우 자율적이지 못하기 때문에 준 정부기구 성격을 띠므로 사회단체 및 시민단체로 구분하기 어렵고, 반독재 민주화 운동을 주도했던 ‘민주주의민족통일전국연합’이나 ‘전교조’, ‘민주노총’, ‘한총련’ 등의 사회단체의 경우 이후 시민운동에 적지 않은 영향을 미쳤으나, 당시(90년대 전후) 구사회적인 운동에 초점을 두고 있다는 점에서 ‘비정부사회운동단체’라고 할 수 있다.
그런 점에서 한국 시민운동은 흔히 1987년 6월 항쟁 이후 태동하기 시작하여 1995년 본격적인 지방자치제를 거치면서 본격적으로 시작되었다고 해도 과언은 아니다. 구체적으로 살펴보면 1989년 기존의 사회운동과는 다른 운동방식을 표방한 경제정의실천시민연합(이하 경실련)의 등장 이후 다른 시민단체들의 결성도 뒤를 이었다. 1992년 리우환경회의를 전후로 환경운동연합, 녹색연합 등의 환경단체들이 만들어졌으며, 이후 여성단체연합, 한국시민단체협의회의 결성, 그리고 1994년에는 ‘참여와 인권을 위한 시민연대’(현재의 ‘참여연대’)의 창립에 이르기까지 90년대를 거치면서 수많은 시민단체들이 만들어지면서 한국 시민운동의 역사를 만들어 갔다.
이런 ‘시민단체’와 ‘비정부사회운동단체’간의 정의에 대해 1980년대 ‘민중운동’ 성격이 강했던 사회운동의 헤게모니적 지위를 파괴하고 주변화 되었던 중간단체들을 주도적 지위로 상승시키면서 시민운동의 헤게모니적 지위를 구축하는 효과를 낳았으며, 이 과정은 당시 사회주의의 몰락, 민중운동의 약화, 민간정부(문민정부, 국민의 정부)의 합리적 개혁에 대한 기대 심리의 확산 등 주체적인 요인과 계급갈등을 대결적 구도가 아닌 협의적 구도로 전환시키고, 전투적 저항세력을 해체하고 합리적 개혁세력을 부각시키려는 자본과 권력의 이해, 그리고 이런 변화를 가능하게 했던 신자유주의의 전 세계적인 확산과 NGO운동의 세계화라는 요인들이 복합적으로 작용한 것이 NGO태동 배경이라는 비판적인 시각도 있다.
그러나 무엇보다도 한국 사회에서 NGO가 급격히 증가하는 배경에는 1995년 본격적으로 시행된 ‘지방자치제의 시행’과 1997년 12월 ‘IMF 시대의 도래’도 중요한 계기점이 되었다. 지방자치제 시행으로 <국가-시장-시민사회>의 지방화는 지역화 된 <정부-시장-시민사회>를 출현시켰으며, 이런 지역사회(regional or local society)의 내부적 분화 자체는 지역차원의 다양한 ‘시민사회’가 출현하는 토대가 되었다.
이런 <정부-시장-시민사회>의 지방화라는 지역단위의 시민사회의 출현과 활성화는 결국 지역단위를 거점으로 하는 각종 NGO가 출현하는 계기가 되었다. 특히 IMF를 맞이했던 1998년 김대중 정부의 등장은 NGO의 양적 확산에 큰 기여를 하게 된다. 이는 단순히 과거 어느 정권보다 김대중 정부가 시민단체와 가까운 관계였기 때문이 아니라, 기득권 세력에 둘러싸인 정치적 취약성을 시민단체들과의 다양한 협력과 연대로 해결책을 모색했던 배경이 NGO가 폭발적으로 늘어나는데 크게 기여했다.
1997년 IMF라는 경제적 사회적 위기에 봉착한 한국 사회에 대한 원인 진단과 책임 규명, 그리고 대안을 모색하기 위한 다각적인 노력이 시민운동 차원에서도 활발하게 전개되었다. 많은 시민들은 시민운동의 이런 모습에 지지를 보냈으며, 특히 부정부패 등 정치권에 대한 불신과 불만으로 가득 차 있던 국민들에게 2000년 16대 총선 당시 참여연대와 환경운동연합 등 시민운동 진영이 전개했던 ‘낙천낙선운동’은 국민적 공감대와 더불어 엄청난 파급효과를 가져왔다. 이후 한국 시민운동의 정치적 사회적 영향력은 여타의 사회운동에 비해 더욱 급속한 성장을 하게 된 계기가 되었다.
하지만 관변 단체 등 몇몇 NGO의 경우 충분한 회원을 갖추지 못해 재원을 정부지원 등에 의존하면서 제대로 된 NGO로서의 기능을 하지 못하는 경우도 있었다. 특히 주창형 ㆍ 대변형(acvocacy) NGO의 경우 의사결정 과정에 일반시민은 참여하지 않고 대학교수나 변호사 등의 전문가들이 주로 참여하고 주도하면서 NGO의 정체성 문제도 심각하게 제기되기도 했다.
이상에서 살펴본 시민운동을 둘러싼 다양한 논의와 비판은 한국 사회 근현대사의 역동성을 반영하는 것이라고 볼 수 있으며, 이런 시민운동에 대한 사회적 관심과 논란이 크다는 것은 시민운동의 역할이나 영향력이 그만큼 높게 평가되고 있다는 것을 반증하고 있는 것이다.
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