민선6기 대중교통정책 추진방향

민선6기 대중교통정책 추진방향

민선자치 이후 대전지역 대중교통정책 평가를 중심으로

 

금홍섭 혁신자치포럼 운영위원장

 

<목 차>
들어가는 말 2. 대전 도시교통 및 교통정책 현황 3. 대전 대중교통정책 어제와 오늘 평가 1) 대전 시내버스 정책 평가 ① 대전 시내버스 준공영제 평가 ② 운송효율 높이기 위한 정책 제안 2) 대전 도시철도 정책 평가 3) 대전 도시교통예산 평가	① 도시교통부문 교통수단별 예산 현황 ② 도시교통부문 공적부조 현황 4) 대전 「2030 종합대중교통계획」 평가 5) 민선6기 권선택 시장 도시교통공약 평가 4. 백년지대계를 위한 대중교통체계 개선 방향 5. 나오는 말 <참고자료>

 

들어가는 말

2014년 10월 30일 오전 11시를 기점으로 우리나라의 자동차 총 등록대수가 2천만대를 돌파했다고 한다. 자동차 등록제도 원년인 1945년에 불과 7천여대에 불과했던 자동차 등록 대수는 눈부신 경제성장과 국민소득 증가, 8,90년대 마이카 붐의 영향에 힘입어 1945년 이후 70여년만에 무려 2,700배가 증가한 20,002,967대(14년, 10월 30일 기준)를 기록한 것이다. 자동차 등록대수가 2천만대를 넘어선 것은 전세계적으로 15번째라고 하며, 아시아에서는 일본, 중국, 인도에 이어 4번째라고 한다.

그러나 한때 부의 상징이자 경제성장의 지표로 삼았던 자동차 등록대수 2천만대 돌파가 지금은 그리 반가운 소식이 될 수 없다. 각종 교통사고와 교통혼잡으로 인한 사회적 문제가 날로 심각해지고 있기 때문이다. 당장 한국교통연구원의 발표에 따르면, 2015년 전국 교통혼잡비용은 33조 4천억원에 이를 것으로 예상하고 있어, 막대한 사회적 비용이 교통혼잡으로 인해 길거리에서 허비되고 있는 것으로 나타나고 있다.

그동안 정부는 보다 근본적인 해결책을 제시하기 보다는 사회간접자본 확충이라는 명분아래 전시효과가 큰 도시철도, 공항, 고속도로 등 대규모 시설확충에 막대한 국민혈세를 쏟아부었지만 도시교통문제 해소는커녕 더욱더 심각한 도시교통문제 유발과 더 많은 교통혼잡비용만 유발시키고 있다.

지난 1995년 본격적인 지방자치제 출범이후 도시교통분야에 있어서 대전광역시는 도시철도1호선 도입과 시내버스 준공영제 도입, 보행권의 확대와 교통문화 혁신 등의 적지않은 변화를 가져왔다. 하지만 여전히 자동차 중심의 도시교통정책에서 벗어나지 못하고 있으며, 대중교통 정책 마저도 가장 큰 역할을 하고 있는 시내버스에 대한 운송효율을 높이기 위한 저비용 고효율의 정책을 모색하기 보다는 여전히 천문학적인 예산을 필요로하는 도시철도 중심의 대중교통정책을 고수하고 있다.

따라서 오늘 발제문은 대전지역을 중심으로 대중교통 정책을 평가해 보고 대안을 제시하는 것은 나름대로 의미있는 기회가 될 것으로 보인다. 이에 민선자치 이후 대전광역시 대중교통정책의 어제와 오늘을 평가하기 위해 ① 대전 시내버스 정책, ② 대전 도시철도 정책, ③ 대전 도시교통예산, ④ 대전 대중교통계획, ⑤ 민선6기 권선택 시장 도시교통공약 순으로 진단해보고 이를 바탕으로 대전의 대중교통정책의 올바른 방향은 무엇인지 살펴보고자 한다.

다만 본 발제문은 이론적인 틀에 근거한 평가서라기 보다는 그동안 필자가 고민해왔던 대중교통정책에 대한 생각들을 정리하고 올바른 대중교통 정책을 제시해 보는 수준의 글임을 사전에 밝혀둔다.

 

2. 대전 도시교통 및 교통정책 현황 – 대중교통 최하위 도시로 전락

70, 80년대 고도경제성장의 흐름속에 빠른 이동성을 추구하였으며, 자동차 교통량의 급증과 자동차 중심의 국가 차원의 SOC부문의 투자가 이루어졌으나 효과적인 대중교통 정책 및 도시교통 관리대책이 이루어지지 못해 심각한 교통혼잡에 직면하고 있다.

지역	관용차	자가용	영업용	총 계
서울	11,254	2,802,827	194,282	3,008,363
부산	4,132	1,128,408	79,694	1,212,234
대구	2,644	1,014,814	48,756	1,066,214
인천	3,310	1,034,099	195,192	1,232,601
광주	1,811	552,245	32,556	586,612
대전	1,658	590,045	27,901	619,604
울산	1,432	479,229	20,469	501,130

 

대전시는 전국시도별 자동차 보유비율을 분석한 결과 총 차량 보유대비 가구당 보유비율은 가장높은 것으로 나타났다. 2014년 4월 기준으로 전국시도별로 등록된 자료에 따르면 대전시는 61만 9,604대로, 인구수 대비로 계산했을 때 대전은 2.79명당 한대로, 서울 3.4명, 부산 3.34명 등을 앞질렀다.

또 가구수 대비로도 서울의 1.2가구, 부산 1.17가구, 경기 0.97가구를 넘어 0.96가구당 1대로, 한 집 당 한대 이상의 차량을 갖고 있는 것으로 조사됐다. 그만큼 대전이 다른 시도보다도 대중교통 수단보다는 승용차 등 자가용 중심으로 도시교통체계가 구축되어 있음을 반증하는 것이다.

반면에 대중교통의 주요 지표인 대중교통 수송분담율은 27.4%(2012년 기준)로 특광역시 가운데 최하위에 머물러 있다. 전국 평균 48% 보다 월등히 낮은 것은 물론, 서울(62%), 부산(40%), 대구와 광주의 35%대 수송분담율 보다도 현격히 낮은 실정이다.

지표상으로 나타난 결과만 보면, 지난 민선자치 20년 동안 대전시의 대중교통정책은 실패한 것이나 다름 없다. 이렇게 된데는 민선자치 이후 막대한 재정부담이 불가피한 지하철, 도시고속화도로, 주차장 등 과시형 교통정책을 무리하게 추진한 반면, 운송효율을 높일 수 있는 내실 있는 대중교통정책은 외면했기 때문이다.

결국 공공교통의 도덕적 헤이와 마이카 붐속에서 대중교통에 대한 투자 빈곤으로 서비스 저하를 가져오고, 승용차의 급속한 증가에 따른 인프라 구축이 이루어지면서, 대중교통에 대한 투자와 이용은 또다시 이루어지지 않아 심각한 교통난으로 교통혼잡 등 사회적 비용만 커지는 교통문제의 악순환만 되풀이하고 있는 것이다.

 

이외 각종 교통 관련한 지표를 참조해봐도 대전시는 서울, 부산, 대구 등 전국 6대광역시 가운데 1인당 총 교통량, 1인당 승용차 교통량, 1인당 수송부문 석유류 소비량 등에서 가장 높은 수치를 보이고 있어 지속가능한 도시구현을 위한 도시교통 정책의 일대 혁신을 요구받고 있다.

 

지난 20년간 대전시가 추진했던 주요 교통정책을 정리해보면 아래 표와 같다.

 

분야	세부 추진내용
광역도로망	대전남부순환고속도로(1999년), 갑천도시고속화도로(2004년) 등
간선도로망	엑스포에 따른 도로정비(1993년), 금병로확장(1999년), 도시내외부 주요 간선도로 확장 및 정비 지속추진
	=> 도로율 27.7%(전국 최고수준) => 승용차 수송분담율 56.7%) => 인구 1천인당 도로연장(1.26km,2위), 차량 1천대당 도로연장(3.31km, 2위)
철 도 망	도시철도1호선 개통(2008년)
시 내 버 스	낭월,원내,산내 공영차고지 조성, 시내버스 준공영제 실시(2005년), 시내버스 노선개편(2008년), 가로변버스전용차로제 도입, 중앙버스전용차로제 도입(2011년), 반석역~세종 중앙버스전용차로제(2012년) 등
	=> 시내버스 수송분담율 27.4%(특광역시중 6위) => 시내버스 평균속도 19.9km(승용차 26.3km의 75.5% 수준
기 타	지능형교통체계 도입(2002년), 공용자전거 타슈 도입(2009년) 등
	=> 높은 교통사고 사망자수 2.07인/1만대(특광역시 5위) OECD평균 1.25명 => 교통혼잡비용 1조 2천억원(2010년 기준)

 

위 표에서처럼 그동안 도시교통문제 해소를 위해 대전시는 천문학적인 예산을 쏟아부었지만 도시교통문제 해소는 커녕 더욱더 심각한 도시교통문제 유발과 더 많은 교통혼잡비용만 발생시키고 있다. 얼핏보면 대전시가 대중교통 활성화를 위해 대단한 노력을 하고 있는 것처럼 착각할 정도이다. 그동안 대전시의 대중교통정책은 겉만 번지르한 구호에 그치고 있다는 지적마저 받고 있다.

도시교통문제 해소를 위한 보다 근원적인 해결책을 대전시가 제시하지 못하는 사이에 자가용 승용차의 급증과 교통체증의 심화로 우리의 생활 환경은 더욱더 악화되고 있는게 현실이다. 이와같은 도시교통 문제는 생활교통의 질 저하 대기오염 악화를 비롯한 환경훼손, 보행권 침해와 자전거 교통 몰락, 대중교통의 경영 악화와 서비스 질 저하, 무분별한 도로 확충으로 인한 환경파괴 등의 다양한 형태로 표출되고 있다.

도시교통문제 해소를 위한 대중교통 분야에서의 가장 최우선 당면과제로는 BRT(간선버스 시스템) 등 대중교통체계의 시급한 구축과 녹색교통(자전거, 보행 등) 중심의 도시교통체계를 전면적으로 쇄신하는 것이다.

하지만, 여전히 대전시를 비롯 정부의 각종 교통정책은 도로나 철도부문에 집중되어 있으며, 최근까지도 이런 경향은 크게 개선되지 않고 있다. 이것에 더해 도로 및 승용차 체계와 철도 및 대중교통체계와의 연계성 미흡으로 교통효율성이 지극히 낮으며, 이를 보완해줄 보행 및 자전거 도로 등 녹색교통수단의 기반 또한 매우 취약하다.

대중교통 체계 또한 간선급행버스체계 등 지역특성에 맞는 대중교통 지원기준이 미흡하면서 결국 지자체는 시내버스 활성화 방안 대신 국비가 지원되는 지하철이나 경전철 건설에 치중하는 결과로 이어지고 있다. 이런 결과 교통혼잡 및 대기오염 증가 등 사회경제적 비용은 매년 급증하고 있으며, 개인 승용차 증가로 온실가스, 대기오염 및 에너지 소비 또한 증가하고 있는 추세를 보이고 있다.

 

3. 대전 대중교통정책 어제와 오늘 평가

1) 대전 시내버스 정책 평가

대전시는 그동안 대중교통 활성화를 위해 지난 2005년 시내버스 준공영제를 전국 광역시중에 처음으로 도입했으며, 지난 2007년에는 대전도시철도1호선을 완전개통하는 등의 지속적인 노력을 펼쳐오고 있으나 여전히 대중교통 환경은 열악한 수준을 면치 못하고 있다.

대전시는 시내버스 준공영제로 인해 매년 300~400억 내외의 적자를 보조하고 있으며, 대전도시철도1호선에도 매년 200억원이 넘는 시민혈세를 보조금을 지원하고 있는 실정이다. 이런 시민혈세의 투입에도 불구하고 <국가교통수요조사 보고서>에 따르면 대전시의 대중교통 수송분담율은 대전도시철도1호선 개통년도인 2007년(29.86%) 보다 2010년 25.09%로 오히려 –3.96% 하락했으며, 승용차 분담율은 같은기간 3.29% 증가하는 결과를 나타내고 있다.

 

구분	대중교통(시내버스+지하철1호선) 분담율	승용차 분담율
2001년	31.01%	-
2007년	29.86%	54.81%
2010년	25.09%	58.1%
증가폭	- 3.96%	+ 3.29%

 

실제로, 이런 대전시의 대중교통수송분담율은 전국 대중교통 수송분담율 평균인 48% 보다도 현격히 낮고 7대 특광역시중에는 최하위 수준을 보이고 있다. 이런 이유는 대전도시철도1호선 개통에도 불구하고 대전 시내버스의 수송분담율이 급격히 떨어지고 있기 때문이다.

현재 대전시의 자동차 보급률은 인구1천명당 대략 400대 정도 보급되고 있다. 하지만 주요 선진국들이 600~800대 수준의 자동차 보급률을 보이고 있다는 점을 감안하면, 향후 두배 가까이 자동차 증가가 예상되어 심각한 도시교통문제가 예상된다. 더욱이 대전시민들가운데 승용차에 의존하기 어려운 교통약자비율이 통계청 기준으로 32%에 머물고 있지만, 오는 2030년에는 55% 수준으로 대폭 증가가 예상되어 대중교통 활성화는 선택의 문제가 아니라 도시교통문제 해결을 위한 필수조건이 되고 있다.

결국 도시교통문제를 지혜롭게 풀지 않는다면 대전의 미래는 담보할 수 없다는 말이다. 따라서 대중교통중심의 도시교통 활성화 방안을 모색해야 한다. 그중에 가장 큰 역할을 하고 있는 시내버스를 살리지 않고, 대중교통 활성화는 불가능 하다는 점에서 시내버스의 공공성 논의가 주목 받고 있는 것으로 보인다.

 

① 대전 시내버스 준공영제 평가

대전시는 지방에서는 가장 먼저 지난 2005년부터 시내버스 준공영제를 도입했다. 시내버스 준공영제는 시내버스의 운영 및 경영을 효율화하기 위한 정책으로 그동안 적지않은 성과 나타낸바 있다.

하지만, 운송효율(이용율 증가)을 높이는데는 분명한 한계가 있었다. 그렇게 된 이유는 지난 2003년 서울시가 중앙버스전용차로제 등 10여가지가 넘는 시내버스개혁정책중에 대전시가 2005년도에 준공영제만 선택 도입하면서 빚어진 일이다. 결국 운송효율(이용율)을 높이기 위한 정책이 병행추진될 필요성이 있는 이유이자, 시내버스 준공영제가 밑빠진 독에 물붓기식 정책이라는 비판을 받는 원인이 되고 있다.

이렇게 시가 막대한 예산을 지원하는데도 불구하고 대중교통 수송분담률은 증가하지 않고, 시민들의 불편사항(노선 관련 등)이 줄지 않고 있는 만큼, 시내버스와 관련 특단의 대책을 마련해야 한다. 시내버스는 천문학적인 건설비가 들어가는 도시철도와 달리, 저렴한 비용으로도 높은 효과를 낼 수 있는 좋은 대중교통 정책중에 하나다.

대전 시내버스의 가장 큰 문제는 정시성, 속도, 안정적인 운영, 편의성 등이 부족하다는 것이다. 실제로, 대전 시내버스의 정시성은 평균 15분대로 타도시의 10분대 내외보다 훨씬 길어 이용시민들은 불편해 할 수 밖에 없다. 시내버스의 속도 또한 갓길전용차로제를 도입하고 있으나, 근본적인 한계와 관리부재로 인해 있으나마나한 정책으로 전락한지 오래다. 시내버스 서비스 수준 또한 과거에 비해 상당히 높아 졌다고 하지만 시민눈높이에는 턱 없이 부족한 것이 현실이다.

따라서, 정시성을 높이기 위한 증차 등의 정책과 더불어, 속도를 높이기 위한 서울시와 같이 중앙버스전용차로제를 주요 간선축 노선에 적극적으로 도입해야 한다. 아울러 이용 편의성 및 서비스 수준을 높이기 위해 전면적인 노선개편과 시내버스의 고급화, 그리고 냉난방이되는 승강장 등 시내버스 이용환경을 대폭 바꾸기 위한 정책개발과 예산투자가 대대적으로 이루어져야 한다.

 

② 공공성 강화보다는 운송효율 높이기 위한 정책 우선

이런 가운데, 시내버스 운영을 통해 수익을 남기려는 시내버스 업계와 공공성을 강화하려는 대전시의 입장간에 커다란 간극이 존재하면서 지난 지방선거를 계기로 시내버스 준공영제 수준을 넘어서는 공영제 논의가 본격 대두되고 있다.

그렇다고 무조건 공공제로 바꾼다고 해서 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 당장 시내버스 공영제를 하려면 천문학적인 막대한 재원이 불가피하다. 재정난을 겪고 있는 오늘날 대전시 재정여건 속에서 공영제는 불필요한 논란만 키울 수 있다.

차라리 준공영제를 도입하고 있는 현 상황에서는 시내버스 운송효율을 높이기 위한 특단의 정책을 지속적으로 도입하면서, 시내버스의 수익금 및 회사경영에 대해 시민혈세가 헛투로 쓰이지 않도록 지도관리감독 시스템을 강화하는 것이 최선의 방법이 될 수 있다. 아울러, 시내버스 운송효율을 획기적으로 증대시키는 것을 전재로 한 시내버스 서비스를 획기적으로 개선하기 위한 기사교육이나 버스인프라를 고급화하는 등의 투자가 선행적으로 이루어져야 할 것이다.

이를위해서 대전시는 먼저 도시교통중기 계획에 대한 전면 재검토를 통해 도시철도 위주의 사업추진에 앞서 대중교통 수단가운데 가장 큰 몫을 하고 있는 시내버스에 대한 수송효율을 높이기 위한 특단의 방안을 모색하기 위한 진지한 검토부터 해야 한다.

결국 좀더 쾌적하고 지속가능한 녹색도시를 만드는 주체는 시민이다. 삶의 질이 보장되는 지속가능한 도시교통체계를 구축하기 위한 보다 실효성있는 수단이 도입될 수 있도록 대전시민들의 현명한 결정이 요구된다.

 

2) 대전 도시철도 정책 평가

대전도시철2호선 관련 기종 및 건설방식을 둘러싸고 민선5기 4년 내내 논란만 키웠다. 민선5기 출범 전후로 대전도시철도 2호선은 지하, 고가, X축, 순환형, 모노레일, 자기부상열차 등 시의 소통부족과 오락가락 행정으로 지난 3년 내내 잡음이 끊이지 않았다. 심지어 대전시는 기획재정부 대전도시철도2호선 예비타당성 조사 신청을 앞두고도 기종 및 건설방식을 일방적으로 변경하면서 염홍철 대전광역시장이 대시민 사과를 하는 등 밀실행정 논란을 키우기도 했다.

민선6기 광주광역시 윤장현 신임 시장이 광주도시철도2호선 사업추진을 위해 2016년부터 8년동안 전체 사업비 2조원 가운데 40%(약 7000억원)는 시비로 부담해야 한다며 엄살(?)을 떨었지만, 대전도시철도2호선 사업의 경우 호남선전철화 사업추진과 맞물려 있기 때문에 대전시의 재정적부담은 더 클 수 밖에 없다.

당장 대전시의 계획대로 도시철도2호선이 추진된다면, 2016년부터 총 5년간 2조 1,850억원의 총 사업비(도시철2호선 km당 650억 = 1조 8,850억 + 호남선전철화 사업 3천억)가 소요되며 이중에 국비 1조 2,810억, 시비 9,000억원에 가까울 것으로 예상되어, 총 공사기간 5년동안 매년 4,370억원을 투입해야 하고, 이중에 시비만도 매년 1,808억을 투입해야 할 상황으로 광주시와는 비교도 안될 만큼 재원조달의 어려움을 겪을 것으로 전망된다.

그럼에도 불구하고 그동안 대전시는 과도한 시비부담 등 도시철도2호선의 재정문제에 대한 충분한 시민적 동의절차와 합의절차를 밟지 못했다. 관련정보를 소상하게 공개하는 노력은 커녕, 건설비조차도 실비용을 감추고 예비타당성조사에서 제시된 km당 476억만 되풀이하기에 급급했었다.

또한, 윤장현 광주광역시장이 광주도시철도2호선 재검토 이유로 밝힌 또 하나가 수송효율을 기대할 수 없다는 것이다. 이는 대전도 마찬가지다. 당장 대전도시철도2호선이 적자철이 되지 않도록 하기 위해서는 대전시가 도시철도2호선에 대한 건설방식별 수요분석 등 사업타당성 검토를 제대로 했어야 했다. 하지만 대전시는 건설방식별(지하철/노면/지상고가) 환승편의 비교분석 및 수요비교 분석을 끝내 하지않고 지상고가 방식으로 최종 정책결정을 해버렸다.

실제로, 부산4호선이 지상고가방식 경전철인데 지하철인 3호선에 비해 수요가 44%에 그치고 있고, 올해 개통을 앞두고 있는 대구도시철도3호선(지상고가 방식) 수요도 애초 20만명이 넘을 것이라는 예측과 달리 실제로는 7, 8만명에 그칠 것이라는 내부 관계자의 증언도 있다. 또한 용인경전철, 의정부 경전철, 김해경전철 모두 막대한 재원을 들여서 건설했으나, 예상했던 수요의 2,30%밖에 나오지 않아 적자철이란 오명을 듣고 있고 매년 수백억원의 적자를 보고 있다.

뿐만아니라, 지상고가방식이란 예정노선(6~10차선) 도로 한가운데 10~15미터에 이르는 교각 800여개 내외를 세우고 그위에 도시철로 2개와 900미터 마다 3층높이 40미터 길이의 역사를 올려놓는 것을 말한다. 당연히 경관문제가 심각하게 제기될 수 밖에 없다. 최근에 지상고가방식 경전철 천국이라는 일본도 더 이상 지상고가방식의 도시철도를 추진하지 않는 이유도 이런 경관문제 때문이고 미국을 비롯 유럽의 국가들이 쉽게 건설가능함에도 불구하고 도심내에 지상고가방식의 도시철도를 채택하지 않는 이유도 같은 이유에서다.

특히, 지난 2007년 대전도시철도1호선을 완공한 이후에도 대중교통 수송분담율은 감소하고 반면에 승용차 수송분담율은 높아진 것을 나타낸 것으로 비단 대전만의 현상은 아니다. 부산을 비롯 대구시도 마찬가지다.

이렇게 된데는 그동안 대전시가 대중교통정책에 대한 비전과 목표 제시없이 대중교통 수단의 근간인 시내버스 정책의 부재와 도심 도로에 대한 수요관리정책은 포기한데서 그 원인을 찾을 수 있다. 말 그대로 도시철도를 도입한다고 해서 도시교통문제는 물론 대중교통이 활성화되지 않는다는 것을 반증하는 것이다.

이제는 도시철도 중심의 대전시 대중교통정책에 대한 전면적인 재검토가 불가피한 시점이 되었다. 올바른 대중교통수단 또한 이용자 중심의 교통편의와 재정, 그리고 도시경관을 고려해서 결정해야 한다.

그런점에서도 대전시는 도시철도 정책을 추진하더라도 정확한 기종별 수요분석 및 환승편의 비교 등의 대전지역 특성을 고려한 시민적 합의과정과 백년지대계 대중교통 정책을 만들어가는 과정이 되어야 한다.

민선6기가 출범한지 100일이 넘어가고 있지만 아직까지도 시민적 합의과정을 밟아가기 위한 가시적인 노력은 보이지 않고 있다. 오히려 최종결정을 앞두고 지상고가 방식으로 회귀하려는 분위기 마저 읽혀지고 있다. 모쪼록 대전시 대중교통 정책에 대한 시민적 합의과정을 밟아가는 기회가 되기를 간절히 바랄뿐이다. 더이상 지상고가니 트램이니 하는 지협적인 논의가 아니라, 전국 꼴찌에 머물러 있는 대전의 대중교통과 도시교통을 살리는 생산적인 논의가 되길 기대한다.

 

3) 대전 도시교통예산 평가

① 도시교통부문 교통수단별 예산 현황

<표> 도시교통부문 교통수단별 예산현황 (단위 / 천원)

구 분		2006년	2009년	2014년
도로/안전		119,114,335(24.3%)	129,082,530(33%)	88,572,527(32.2%)
주차/관리		8,138,300(1.7%)	4,721,690(1.2%)	2,028,887(0.7%)
지 하 철		267,746,816(54.6%)	165,783,096(42.4%)	29,419,164(10.7%)
버스/택시		33,130,475(6.7%)	30,689,262(7.9%)	75,524,191(27.3%)
				택시/22,644,222천원 시내버스/52,879,969천원
경상/기타		62,366,386(12.7%)	60,308,376(15.5%)	80,145,657(29.1%)
교통 부문	총 계	490,496,312(100%)	390,584,954(100%)	275,690,426(100%)
	시 총예산 대비	23.6%	15.5%	6.7%
대 전 시 전체예산		2,074,697,000(100%)	2,515,393,000(100%)	4,071,200,000(100%)

※ 당 자료는 대전광역시 06, 09, 2014년도 당초예산안을 기준으로 분석한 것임.

대전시 교통부문 지출규모는 대전시 총예산 대비 06년도 23.6%에서 2014년도 6.7%로 급격히 감소하고 있다. 감소원인은 도시철도 건설 및 부채탕감이 2013년도 마무리 됨에따라 도시교통 전체예산이 줄어들었기 때문이다.

대전시 교통부문 지출 예산안 가운데 가장 높은 비중을 차지하고 있는 분야도 09년도까지는 지하철이 가장 높았으나 2014년도에는 도로/안전 분야가 가장 많은 지출규모를 보였다. 06년도 대비 2014년도 택시/버스 분야의 지출규모는 수치상으로는 두배이상 증가한 것으로 나타났으나, 시내버스 투자규모가 증가했다기 보다는 대전~오송간 BRT 조성(190억), 준공영제 지원(233억), 택시재정지원(161억) 등의 국비투자사업 및 재정지원 때문인 것으로 나타났다.

대전도시철도1호선 건설 및 부채상환을 위해 과도한 예산편성으로 인해 시내버스 등 기존 대중교통 수단에 대한 운송효율을 높이기 위한 특단의 예산편성을 못했던 대전시가 도시철도 부채를 모두 갚은 2014년도 예산편성에서도 여전히 시내버스 등의 기존 교통수단에 대한 운송효율을 높이기 위한 정책개발 및 예산반영은 전혀 하지 못하고 있는 것으로 나타났다.

 

② 도시교통부문 공적부조 현황

 

구 분		2006년	2009년	2014년
공적부조현 황	총 계	227,000,456	240,225,202	139,742,927
	교통예산 대비	46.3%	61.5%	50.7%
	시총예산 대비	10.9%	9.6%	3.4%
교통부문 총예산		490,496,312	390,584,954	275,690,426
대전시 전체예산		2,074,697,000	2,515,393,000	4,071,200,000

<표> 도시교통부문 공적부조 현황 (단위 / 천원)

 

각종 대규모 시설사업을 위해 쓰여졌던 부채상환이나 적자보전, 각종 사업 보조 등의 공적부조 규모가 심각한 수준인 것으로 드러났다. 2014년 대전시 공적보조는 총 1천397억원으로 대전시 전체예산(4조712억원) 대비 3.4%에 이르는 것으로 조사되었으며, 특히 교통부문 전체예산 2천757억원의 50.7%에 이르는 것으로 조사되었다.

지난 06년 09년도 대전시 교통부문 예산에서 가장 큰 규모를 차지했던 공적부조 예산은 대전도시철도 1호선 건설비 및 부채였으나, 2014년도 공적부조에서 가장 큰 규모를 차지한 것은 500억원대에 이르는 화물부문의 유가보조였으며, 다음으로 시내버스 준공영제 재정지원, 대전도시철도2호선 적자지원, 택시지원금 등의 순으로 나타났다.

지난 2006년도 대비 2014년도 교통부문 예산이 절반 가까이 줄어들면서 대전시 교통부문 총예산에서 차지하는 공적부조 비율은 오히려 4.4% 증가한 50.7%로 나타나 교통분야 총예산의 절반을 넘어서고 있는 것으로 나타나고 있으며, 이마저도 준공영제 등 일부 예산은 2014년도 전체년도 반영분이 아니란 점에서 2014년도 대전광역시 교통부문 재정운용에 심각한 영향을 미치고 있는 것으로 드러났다.

매년 증가할 것으로 보이는 공직부조는 대전시 재정운용에 적지않은 영향을 미칠 것으로 예상됨에 따라 공적부조를 줄이기 위한 건전재정 운용을 위한 대전시의 지속적인 노력이 요구되며, 근본적인 문제해결을 위해서는 대중교통 분야의 운송효율을 높이기 위한 특단의 대책이 강구되어야 할 것으로 사료된다.

대중교통수단 가운데 가장 높은 수송분담율을 보이고 있는 시내버스의 경우, 도시교통문제 해소를 위해서는 특단의 활성화 방안을 모색해야 한다는 수요자 및 시민사회의 요구가 끊임없이 제기되고 있음에도 불구하고 2014년에도 본예산에도 유가보조 및 준공영제 시행에 따른 경직성 경비 증가 이외에 추가적인 예산편성은 거의 이루어지지 않고 있는 것으로 나타났다.

 

4) 대전 「2030 종합대중교통계획」 평가

대전시는 2014년 2월 사람 중심 교통 복지 도시를 목표로 하는 「2030 종합 대중 교통 계획」을 발표했다. 장기적으로 승용차 수요를 억제하고 시내버스와 도시철도 등의 대중교통중심으로의 전환을 골자로하는 도시교통 기본정책 방향을 제시한 것은, 그동안 부실하다는 지적을 매번 받아왔던 대중교통기본계획서 보다는 진일보한 용역 보고서로 평가된다.

특히, 대중교통 수단 가운데 가장 큰 수송역할을 하고 있는 기존 시내버스의 노선당 운행대수가 10대 내외이고 정시성마저 15분대로 시내버스에 대한 심각한 서비스 질 저하로 나타나고 있는 상황에서 접근성과 정시성을 높이기 위해 6개 주요 간선축 노선에 BRT를 도입하고 환승센터 등의 대안을 이번 계획에 포함한 것은 나름대로 의미가 크다 하겠다.

그러나 전체적으로 여전히 수요억제를 위한 세부정책은 부재하고 대중교통 수송분담율 목표에 대한 지표설정과 운송효율을 높이기 위한 세부 실천 계획이 미흡해, 이번 2030 대전대중교통계획의 실효성에 심각한 의문이 든다.

먼저, 이번 대중교통계획의 핵심이라고 할 수 있는 대중교통수송분담율 목표제시가 미흡해 보인다. 현재 서울시를 제외한 부산, 광주 등 타 광역시의 대중교통 수송분담율이 40%대 내외를 보이고 있는 가운데, 대전시는 자동차 급증에 따른 도시경쟁력 확보의 필요성을 강조하고 20년 중장기 계획을 수립하면서도 2030년 대중교통 수송분담율 목표치를 40%로 설정하고 있는 것은 너무 안이한 계획은 아닌지 되묻지 않을 수 없다.

아울러, 대전시가 제시한 대중교통수송분담율 40%의 지표설정이 타당한 수준이라 하더라도, 당장 현재 17%에 머물고 있는 시내버스의 수송분담율을 최소한 30%초반대로 끌어올려야 하는데, 2030년이나 되어야 완공될 6개노선의 BRT계획이나 환승센터 설치, 겨우 50대의 증차만으로 목표달성이 가능한지도 의문이다.

뿐만아니라, 전국 꼴찌수준의 대중교통 수송분담율 문제를 극복하기 위해서는 우선적으로 시급한 과제인 시내버스 중심의 BRT구축, 환승센터 설치, 증차 등의 사업을 적극 추진하여 대중교통의 운송효율환경을 획기적으로 개선하여야 함에도 불구하고 막대한 재원투입이 불가피한 도시철도2호선과 광역철 건설을 최우선 사업으로 제시하고 있는 것도 이번 계획의 실효성에 의문을 더하고 있다.

실제로 대전도시철도1호선의 경험과 부산, 대구, 광주 등 도시철도1호선에서 도시철도 2,3호선을 추가로 도입하고도, 시내버스와 도시철도의 대중교통수송분담율이 전체적으로 감소했던 핵심 원인이 대중교통 수단의 근간인 시내버스 정책의 부재와 도심 도로에 대한 수요관리정책의 부재, 그리고 시내버스 중심의 운송효율을 증대하기 위한 특단의 대책이 부재했기 때문이라는 점에서도, 이번 2030 대전대중교통계획의 향후 추진과정에서 우선사업 순위에 대한 재배치가 불가피하다고 본다.

아울러, 2014년 대전광역시 본 예산 분석결과 시내버스와 도시철도1호선, 그리고 유가보조 등 교통분야에 있어서 공적보조만도 1,400억대에 이르고, 매년 100억에도 미치지 못하던 시내버스에 대한 실질적인 시설투자액을 매년 1천억원대로 투자규모를 대폭 늘려야 한다는 점에서도 재원조달 계획 또한 보완할 필요가 있어 보인다.

따라서, 대중교통 활성화를 통해 도시경쟁력을 높이기 위해서는 무엇보다 대중교통인프라를 대폭 확충하고, 서비스수준과 더불어 승용차 억제정책 등의 수요관리정책으로 적극적으로 전환해야 한다. 아울러, 최근 서울시를 중심으로 추진되고 있는 역세권중심의 토지이용계획(TOD)과 적극적으로 연계하여 정책의 신뢰와 계획의 실효성을 높여야 한다.

그런점에서 이번 2030 대전대중교통계획은 대전의 현실을 충분히 반영하지 못한 계획이나 다름없으며, 기존 대중교통 수단 중심의 강력한 교통정책을 추진할 수 있는 대전시의 확고한 추진 의지와 실천계획이 보완·마련되어야 할 것이다.

 

5) 민선6기 권선택 시장 도시교통공약 평가

지방자치시대에서 치루어지는 각종 선거는 지방정부의 기존 정책에 대한 전환을 가져올 수 있고, 새로운 비전과 미션을 제시할 수 있는 절호의 기회라는 점에서, 매우 중요한 절차중에 하나이다. 그런점에서 지난 6.4지방선거에서 진보진영을 배후로하는 권선택 대전광역시장의 당선은 지금까지의 지지부진하던 대중교통 분야에 대한 획기적인 전환을 통해 새로운 방향을 제시할 수 있는 최상의 조건이기도 하다.

가장 먼저 권선택 시장은 그동안 논란이되고 있던 대전도시철도2호선 추진방식을 1호선과 연계한 트램방식을 제안했고, 충청권광역철도 조기착공, 편안한 환승환경 조성, 시내버스 배차간격 단축, 대중교통 연구센터 설치, 대중교통운전자 근무여건 개선 등의 일련의 대중교통 정책을 공약으로 제시한바 있다.

이중에 그동안 대전시장 관련 각종 선거와의 차별화를 굳이 꼽으라면 대전도시철도2호선 기종을 트램으로 했다는 것이다. 필자의 생각엔 권선택 시장이 지방선거 당시 ‘트램방식’의 도시철도2호선 공약을 제시한 것은 어려운 지방재정문제와 대중교통 문제 해결을 위한 차별화된 정책제시의 필요성이 그 어느때보다 강했기 때문이었을 것으로 보였다.

또한 이전 선거때마다 제시되었던 대규모 도로건설 사업이 전혀 포함되지 않았던 점과 대중교통 부문에서 가장 큰 역할을 하고 있는 시내버스와 관련 크고작은 정책과 대중교통 연구센터 설치 등의 권시장의 공약은 나름대로 유의미 했다고 판단된다.

하지만, 아쉬운 부분도 크다. 도시교통 문제 해소를 위해 이런저런 대중교통 분야에 대한 정책공약을 제시하고 있으나, 기존 정책에 대한 일대전환을 가져 올 수 있는 정책방향이나 공약은 눈에 뛰지 않는다는 것이다. 특히 대중교통 분야에서 가장 큰 역할을 담당하고 있는 시내버스의 운송효율을 높이기 위한 만족할만한 지표제시와 구체적인 이행방안을 제시하지 못하고 있다.

그나마 선거기간 내내 관심을 불러일으켰던 ‘트램방식’의 도시철도2호선 추진약속 마저도 이런저런 현실적인 이유로, 선거이후 시민적 합의과정을 다시 밟는 절차를 통해 그동안 대전시가 추진했던 지상고가방식으로 유턴될 가능성이 농후해지고 있다.

4. 백년지대계를 위한 대중교통체계 개선 방향

도시교통문제를 해소하기위한 대중교통 활성화의 최선의 방안은 수요확대 밖에 없다. 대전시가 지난 2005년도에 도입했던 준공영제가 실패했다는 평가를 받는 가장 큰 이유중의 하나는 운송효율을 극대화할 수 있는 전용차로제 확보나 전용 환승장 등의 방안이 배재된 채 추진되었기 때문이다.

대전시가 도시철도 정책의 바로미터로 삼는 지역인 부산, 대구시가 도시철도 1호선에 그치지 않고 2,3호선을 추가로 건설하고도 도시철도와 시내버스의 수송분담율이 증가하지 않고 오히려 떨어지고 있는 현실은 특단의 버스개혁이 부재했기 때문이다.

이런 현실에 대한 제대로 된 진단과 대중교통 활성화 방안을 모색하지 않고 또다시 대전시가 2020년 이후에나 개통될 도시철도 위주의 대중교통 활성화 방안을 제시한다면 도시교통정책은 실패할 수 밖에 없다. 특히, 현재 인구 1천명당 자동차 대수는 400여대 수준이지만, 선진국들이 대체로 600-800대에 이른다는 점을 감안한다면, 지속가능한 도시교통 수단의 대안이 될 수 있는 시내버스 중심의 대중교통 활성화 방안을 시급히 도입하지 않는다면, 도시교통문제는 날로 심각해질 수 밖에 없을 것이다.

따라서, 대전시는 도시철도 중심의 대중교통체계 구축 논의 이전에 시내버스의 수요증대 등의 운송효율을 혁신할 수 있는 운영조건을 만들기 위한 논의에 들어가야 한다. 그러기 위해서는, 전면적인 노선개편, 중앙버스 전용차로제 도입, 환승장 및 승강장 시설 확충, 고급버스 도입 등의 시내버스 인프라구축 등의 대대적인 버스 개혁방안부터 모색되어야 할 것이다.

아울러, 기존 도시철도 1호선과 시내버스 간 실효성 있는 연계교통망 구축을 적극적으로 도입해야 한다. 이미 대전시가 도입키로 한 지하철과 시내버스간 무료환승시스템 외에도 노선개편 등 적극적인 환승편의 제공, 전용 환승장 확충 등의 환승기반 정비가 보다 신속하게 추진될 수 있도록 보완되어야 한다.

이외에도 대전 지하철 1호선을 축으로 시내버스 노선을 전면 수정하고, BRT시스템 도입 등 시내버스의 수송효율을 높이기 위한 특단의 대책이 병행 도입된다면, 시내버스와 지하철 이용율은 동반 상승할 것이고 지하철 1호선 적자문제도 최소화 할 수 있을 것이다. 이러한 일련의 노력이 이루어진다면 도시교통문제 해소는 물론, 원도심 활성화와 고급대중교통 수단으로 공생관계에 있는 택시문제까지 해소할 수 있는 일석이조의 효과를 가져올 수 있을 것으로 기대된다.

 

5. 나오는 말

“어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)” 는 말이 있다. 1995년 본격적인 민선자치 이후 대전광역시의 대중교통정책의 실패는 관련정책을 주도적으로 입안하고 추진했던 대전시를 비롯한 관료집단의 책임이 크다. 그러나 권한과 책임의 관점에서 보면, 위임대리의 주체자로서의 시민의 책임 또한 결코 적지않다.

특히, 시민들의 여론을 외면할 수 없는 관료나 선거에서 당선된 단체장은 승용차 수요관리 정책을 전재로하는 중앙버스전용차로제 등 시내버스 중심의 대중교통정책에 대한 비판적인 시민들의 여론을 결코 무시할 수 없었을 것이다.

그렇다고 하더라도 도시교통문제 해결을 위해서는 대전시는 심사숙고의 과정은 물론이거니와 예외의 관점이 아닌 원칙의 관점에서 접근하고, 필요하다면 시민들을 설득하고 백년지대계 대중교통 정책을 마련하고 추진해야 할 것이다. 선거와 잘못된 시민여론을 의식해서 그것을 편의적이고 관행적으로, 또는 불가피한 현실을 빙자하여 일관성 없이 적용하는 것은 결코 바람직한 태도가 될 수 없다.

그런점에서 민선6기 대전광역시의 대중교통정책의 방향은 지속가능한 대전, 교통을 위한 확신에 찬 추진의지와 더불어 도시교통중기 계획에 대한 전면 재검토를 통해 도시철도 위주의 사업추진에 앞서 대중교통 수단가운데 가장 큰 몫을 하고 있는 시내버스에 대한 수송효율을 높이기 위한 특단의 방안 모색이 우선적으로 이루어져야 할 것이다.

 

<참고자료>

국토교통부, 건설교통통계연보, 2012년.

금홍섭, 도시철도중심의 대중교통망 구축의 문제점, 대전발전포럼, 2008.

대전광역시, 2006년, 2009년, 2014년도 본예산 자료집.

대전광역시, 도시교통정비 기본 및 중기계획, 2014.

박정택, 일상적 공공철학하기, 학국학술정보(주), 2007.

이재영, 민선6기 대전시 교통부문 정책방향, 대전발전포럼, 2014.

한국교통연구원, 전국교통혼잡 비용과 추정과 추이분석, 2013.