1. 지방자치의 위기
지난 1995년 지방자치제가 본격 시행 된지 20년이 다 되어간다는 우리나라 지방자치가 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있다. 지방자치를 스스로 평가해봐도 긍정적인 평가보다는 부정적인 평가들이 더 많았던 지난 20년이라고 볼수 있다. 지역내부의 민주주의는 지체상태에 빠져 있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진하며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않고 있다.
지방자치에서 대의기관도 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다. 지역마다 ‘제왕적 단체장’에 대한 우려의 목소리와 부정부패, 그리고 무능에 대한 질타가 크고, 특히 집행부를 감시하고 견제해야 할 지방의회에 대한 주민들의 불신은 하늘을 찌르고 있다.
알게 모르게 자치권이 심각하게 훼손되고 있는 이런 와중에도 우리의 지방자치를 지키려는 스스로의 노력은 곧잘 보이지 않는다. 너도나도 겉으로는 지방자치를 외치고 있으나 필자의 눈엔 수도권 집중과 중앙정치만 강조되면서 자칫 ‘자치’가 아닌 ‘통치’만을 강화하는 것은 아닌지 우려된다. 교육비리가 터지면 모두들 ‘교육감 직선제’ 탓을 하고, 단체장 비리나 지방의회에서 문제가 생기면 모두들 ‘지방자치제’ 탓을 하고 있는 실정이다. 설상가상으로 이명박 정부이후 추진된 무분별한 수도권규제완화와 각종 감세정책은 지방자치의 규모를 더욱더 초라하게 만들고 있다.
2. 지방재정의 위기
지방자치 위기라는 진단속에서 더 큰 문제는 지방재정이 더 큰 위기를 맞고 있다는 것이다. 재정은 각 지방정부의 기본 요건이므로 지방재정에 위기가 닥쳤다는 건 지방자치가 위기에 빠졌음을 의미한다.
실제로 2014년도 예산안을 짜야하는 대전광역시의 경우 복지재원 등 신규로 증가하는 세출예산이 1천억원인데 감소되는 세입만도 1천억원에 이르러 정상적인 예산편성이 어려울만큼 요즈음 예산담당관실 공무원들이 밤잠을 설치고 있다고 한다.
대전 5개구청중에 가장 어렵다는 동구청의 경우도, 미지급금까지 포함 실질부채가 1천억원대에 이르고 신청사 건물부채를 포함 순부채만도 4백억원대에 이르러 공무원들 월급편성은커녕, 각종 경상경비에 대한 예산편성마저도 못할 심각한 상황이라고 한다. 비단 오늘날 지방재정의 어려움이 이들 행정기관만의 일이겠는가? 재정난으로 국비유치사업마저도 포기하거나 차질을 빗고 있는 지방자치단체가 대부분이라는 목소리가 그 실상을 대변해 주고 있다.
무엇보다도 지방재정 위기가 자치권의 심각한 훼손을 가져올 수 있다는 지역민들의 심각한 상황인식이 절대적으로 필요해 보인다.
3. 지방재정위기 진단
아이러니하게도 지난 2009년 경제위기 때보다 2012년 지방재정 재정력 및 재정건전성 지표는 개선되었다고 한다. 그런데도 지방재정이 어려운 것은, 다음 거시관점의 2가지 이유 때문이지 않나 판단된다.
첫째, 외부적 요인인 MB정부의 감세정책의 영향과 부동산 경기침체, 그리고 복지분야 등의 신규 세수지출의 증가요인이 가장 큰 이유이다. 실제로 각종 감세정책으로 인한 지방정부의 재정수입 감소만도 지난 2008년 대비 2012년 32.8조원 감소한 것으로 분석하고 있다(국회 예산처 자료)
또한, 지방자치단체의 자체수입(지방세+세외수입)이 매년(2007▶2011년) 2.8% 증가한데 반면에 매칭성격을 가지고 있는 정부 등의 의존수입비중은 매년 3.8% 증가한 것도 지방재정위기의 한 원인이라 하겠다. 사회복지 분야 세출예산 연평균 증가율(2008▶2012년, 9.3%)과 국고보조금 매칭 지방비 증가율(2008년 12.2조▶2012년, 20.6조)이 다른분야에 비해 높았던 것도 지방재정 위기에 한 몫을 하고 있는 것이다.
둘째, 내부요인으로 지방정부의 무리한 사업성 재정지출 증가 등이 핵심 원인이라 하겠다. 지난 2011년 지자체 SOC분야 지출은 5.4조 증액한 반면 사회복지분야 지출증가는 1.9조에 지나지 않았다는 것은 결국, 지방재정 위기속에서도 재정건전성을 위한 자구노력 보다는 여전히 무리한 사업성 지출을 늘려 왔다는 반증이다.
따라서, 낭비성 지출이나 각종 개발사업, 지방공기업 부채 급증 사례처럼 지방정부 스스로 재정위기를 불러오는 모험은 지양하고 재정건전성 확보를 위한 보다 지속적인 노력이 뒤따라야 할 것이다.
4. 문제해결 방안
1995년 민선1기 때 63.5%이던 지방재정자립도가 민선5기에는 52.5%로 추락하고 있다. 무엇보다도 세입 금액상으로는 줄어둘지 않았지만 세출예산규모가 늘어나는 만큼 자체수입이 뒤따르지 못하였기 때문이다. 장기적인 경기침체 등으로 금년도 지방세징수목표액 1조2백억원 달성이 어렵다는 전망이 벌써부터 나오고 있다.
따라서, 지방정부의 재정건전성을 확보하기 위한 노력 못지않게 보다 근본적인 현행 2할 차지를 탈피하기 위한 세제개편 등 제도개선을 강제화하는 등의 세입재원 확보 한계를 극복하기 위한 부단한 노력이 있어야 한다. 그런점에서 오늘 대통령직속 지방자치발전위원회가 자료를 통해 밝히고 있는 “지방재정 확충 및 건전성 확보” 방안만으로는 결코 작금의 지방재정위기를 근본적으로 해결할 수 없을 것이다.
따라서 총체적인 난국을 극복하기 위한 보다 근본적이고 구체적인 문제해결 방안을 제시할 것을 제안한다.
먼저, 지방재정난에 대한 근본적인 문제해결을 위해서는 지방교부세율을 현행 19.24%에서 적정수준으로(최소한 24% 내외) 확대하고, 정부의 재정조정제도를 투명하게 하는 등의 특단의 조세체계 개편과 재정운용의 혁신이 필요하다. 특히, 지방세수를 무조건적으로 확대한다고해서 지방재정이 양호해지는건 아니라는 점에서도 지역불균형 문제와 계층간 형평성 측면을 고려한 정부의 재정운용 방안의 변화가 필요하다. 그런 차원에서 사회복지 지방이양사업 중 분권교부세 대상사업의 국고보조사업으로 전액 환원해야 한다는 사회복지계 일각의 주장도 적극 검토해볼만 하다.
둘째, 2010년도 도입된 지방소비세의 지방이양비율을 올해 내로 당초 약속대로 10%로 확대하고 이후 재정여건 등을 감안하여 점진적으로 확대하는 방안도 적극 검토해야 한다. 지방소비세는 부가가치세의 5%(약2조6천억원)를 국세에서 지방세로 전환한 최초의 사례란점에서 지방소비활동과 지방소비세 배분액 간의 연계성을 강화하는 방향으로 배분방식을 조정하고 보통교부세 등 지방재정조정제도의 재정력격차를 완화하는 방안이 조속히 마련되어야 할 것이다.
셋째, 취득세 감면, 무상보육 부담 등 지방재정으로 무분별하게 전가하는 국가정책에 대한 지방정부와 사전 협의조정할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다. 현안중에 하나란 점에서 사전협의의 법제화에 대한 정부의 입장과 더불어 관련 재원에 대한 정부의 보전대책에 대한 해답을 조속히 내 놓아야 할 것이다.
넷째, 정부차원의 지방정부의 재정건전성을 확보하기 위한 노력 못지않게 지방정부 차원의 지방재정 건정성 확보위한 지속적인 노력 또한 절실하다. 특히, 대전 동구의 경우처럼 심각한 지방재정위기를 겪고 있는 지역의 경우 더욱이 건정재정 운용을 위한 중장기재정운용계획을 수립 추진할 필요가 있다.
마지막으로, 지역민들의 관심과 참여가 그 무엇보다 절실하다. 지방정부에 대한 정부의 견제와 감시도 중요하겠지만 우선적으로 지역민들 스스로 관심을 가질 수 있도록 관련 정보의 공개와 홍보, 그리고 주민들의 참여를 견인할 수 있는 보다 실효성있는 방안을 제시해야 한다. 따라서, 현재 형식적으로 진행되고 있는 주민참여예산제를 비롯 주민참여감사제 등이 보다 실효성있게 진행될 수 있도록 지원하고 내실있는 제도개선을 강권할 필요가 있다.
금홍섭 대전참여자치시민연대 정책위원장
