Ⅰ. 서론
대한민국은 인구 감소 및 고령화 심화, 수도권 인구 집중, 새로운 일자리의 수도권 편중 등으로 인해 심각한 지방위기에 직면해 있다. 특히 비수도권 지역의 인구 감소는 더욱 가속화될 것으로 예측되며, 이는 농촌 기초자치단체의 존폐 위기로 이어져 행정 서비스 공급 곤란과 주민 삶의 질 저하를 초래하고 있다. 중앙정부의 재정지원 여력 감소와 지방자치단체 간의 과도한 경쟁 또한 지방위기를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다.
이러한 위기 상황에서 지방의회의 역할이 그 어느 때보다 중요하게 부각되고 있다. 지방의회는 풀뿌리 민주주의의 핵심 기구로서 지역 주민의 목소리를 정책에 반영하는 역할을 수행해왔다. 그러나 우리나라 지방자치는 여전히 행정·재정 권한의 80% 이상이 중앙정부에 편중되어 있으며, 지방의회는 집행부에 대한 견제와 감시 역할을 수행하는 데 제도적 한계를 겪고 있다.
이재명 정부는 이러한 문제점을 인식하고, "연방제에 준하는 자치분권의 실현"을 핵심 국정기조로 삼아 지방분권 정책을 발표한바도 있다. 이는 중앙 권한의 획기적 지방 이양, 강력한 재정분권 추진, 지방자치단체의 자치역량 제고, 풀뿌리 주민자치 강화, 네트워크형 지방행정체계 구축 등 5대 분야 30개 세부 과제를 포함한다. 또한, 지방분권형 개헌을 적극 지원하겠다는 입장도 표명했다.
본 발표는 이와 같은 지방위기 현황 진단과 이재명 정부의 지방분권 정책 과제를 바탕으로, 지방위기 극복을 위한 지방의회의 중추적인 역할을 강조하고, 특히 지방의회의 입법역량 및 재정분권 강화를 중심으로 지방의회 활성화방안을 모색해 보고자 한다.
구체적으로, 지방의회의 입법 역량 측면에서의 한계와 과제, 그리고 이를 강화하기 위한 자치입법권 확대 및 법령정비, 의회 전문성 제고, 주민 참여형 입법 과정 구축 방안을 제시할 것이다. 또한, 지방의회의 재정분권 측면에서의 한계와 과제를 진딘하고, 재정분권 강화를 위한 지방세 확충 및 세입 구조 개선, 지방의회의 예산심의 및 통제기능 강화, 중앙정부와의 재정협력 및 제도개선 방안을 검토해 보고자 한다. 궁극적으로, 본 발표는 지방위기 시대, 지방의회의 미래 발전 방향을 제시하고 중앙-지방 협력 및 주민 참여의 중요성을 재확인함으로써 지방위기 극복에 기여하고자 한다.
Ⅱ. 지방위기 시대, 지방의회의 한계와 과제
1. 지방의회의 입법역량 측면
- 조례 제정 및 개정의 한계(법령 위임 범위, 자치입법권 제약 등)
지방의회는 지역 주민의 생활에 직접적인 영향을 미치는 조례를 제정하고 개정함으로써 자치 행정의 법적 근거를 제공하지만, 그 자치입법권은 현행 법령 체계 내에서 상당한 제약을 받고 있다. 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 조례 제정권을 "법령의 범위 안에서"로 한정하고 있으며, 이는 국회가 제정한 법률뿐만 아니라 대통령령, 총리령, 부령과 같은 행정입법에도 구속된다는 의미로 해석된다. 이로 인해 지방의회는 중앙정부의 하위 법령이나 행정규칙에 의해서도 자치입법권이 제한될 수 있어, 지역 특성과 주민의 요구를 반영한 자율적인 정책 수립에 어려움을 겪는다. 또한, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다는 점이 자치입법권의 실질적인 제약으로 작용하고 있다.
- 전문성 부족 및 의정활동 지원 미흡
지방의회는 주민의 대의기관으로서 행정부를 견제하고 감시하는 중요한 기능을 수행하지만, 의원들의 전문성 부족과 미흡한 의정활동 지원은 이러한 역할 수행에 큰 한계로 지적된다. 2022년 지방자치법 전부개정을 통해 정책지원 전문인력(정책지원관) 제도가 도입되었으나, 여전히 의원 정수의 2분의 1 범위로 인력 배치가 제한되어 있어, 실질적인 정책 지원에는 한계가 있다. 또한, 정책지원 인력의 신분 불안정으로 인한 잦은 이직은 전문성 축적을 저해하는 요인이 되고 있다. 국회의원과 달리 지방의회 의원은 보좌직원을 둘 수 없어 입법 활동에 제약이 있으며, 이는 지방의회의 정책 역량 강화에 걸림돌로 작용한다.
- 의원 역량 강화 교육 및 의정지원 시스템의 개선 필요성
지방의원의 역량 강화를 위한 교육 프로그램은 여전히 법령 및 제도에 대한 이론적 설명 중심이어서 실무 역량 향상에는 한계가 있다. 지역 특수성을 반영한 맞춤형 교육이나 사례 중심의 교육 프로그램 개발이 부족하다. 또한, 의원 연구단체 활성화 및 외부 전문가 활용 증대를 통해 의원들의 전문성을 높이고, 정책 개발 역량을 강화해야 한다. 효율적인 의정활동을 위한 온라인 플랫폼 활용 등 의정지원 시스템의 개선도 시급하다.
2. 지방의회의 재정분권 측면
- 중앙정부 의존적인 지방재정 구조(낮은 재정자주도)
우리나라의 지방재정은 중앙정부에 대한 의존도가 매우 높으며, 낮은 재정자주도는 지방의 자율적인 정책 추진을 제약하는 주요 원인이다. 이는 중앙정부가 국민의 조세 재원을 총괄 확보하여 지방으로 이전하는 구조와, 지방세의 비중이 낮고 지방교부세 및 국고보조금에 대한 의존도가 과도하게 높은 데 기인한다. 지방세는 지방정부 세입의 약 25% 수준에 불과하며, 지방교부세와 국고보조금이 지방재정에서 차지하는 비중이 매우 크다. 특히 국고보조사업은 지방재정의 약 40%를 차지하며, 이는 지방재정을 중앙정부의 재정 저수지로 만드는 요인으로 작용한다.
- 지방의회의 예산 심의·확정권의 실질적 제약
지방의회는 형식적으로 예산 심의·확정권을 가지지만, 실제로는 중앙정부 지침과 지방자치단체의 장의 영향력으로 인해 그 권한이 형식적인 수준에 머무르는 경우가 많다. 실제로 중앙정부 지침과 통제(국고보조사업 및 위임사무 증가 등), 단체장의 망각한 영향력(정보독점과 전문성 우위 등)과 지방의회 내부역량 부족 및 주민참여의 미흡 등의 문제는 지방의회의 민주적 재정통제를 방해하며, 예산심의 및 확정권을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 또한, 지방재정법 및 지방자치단체 예산편성 운영기준 등 상위 법령에 의해 지방의회의 예산 편성은 강한 통제를 받는다. 이로 인해 지방의회는 효율적인 의회 운영과 자율적인 의정활동에 어려움을 겪고 있다.
- 지방세 확충 및 국고보조금 제도 개선의 필요성
지방 재정의 자율성을 확보하려면 지방세 비중을 늘리고 세입 구조를 개선하는 것이 중요하다. 이를 위해 지방소비세, 지방소득세 같은 지방세 비중을 높이고, 지역 특성에 맞는 새로운 세원을 발굴해야 한다. 하지만 지방세 비중을 무작정 늘리는 것은 지방자치단체 간 재정 불균형 심화와 같은 부작용을 일으킬 수 있다는 우려가 있다. 따라서 재정조정제도 보완과 같은 제도 개선이 먼저 이루어져야 한다. 특히, 중앙정부에 대한 의존도가 높은 국고보조금 제도를 개선하여 지방의 자율성을 확대하고, 포괄보조금 형태로 전환하여 지방의 정책 자율성을 높일 필요가 있다.
- 지방의회의 재정 통제 및 감시 기능 강화 방안
지방의회의 재정 통제 및 감시 기능 강화를 위해서는 예산 편성 과정에 대한 실질적인 참여를 확대해야 한다. 결산 심사 및 행정사무감사를 통한 재정 운영의 투명성 확보는 물론, 성과 중심의 예산심의 및 사업평가 제도를 도입하여 예산의 효율적인 집행을 유도해야 한다. 또한, 이미 여러지역에서 도입운영하고 있는 지방공사 및 공단의 장 후보자에 대한 인사청문회 실시는 집행부에 대한 견제 기능을 강화할 수 있는 중요한 방안이 될 수 있다. 아울러, 지방의회의 감사원 감사 청구 권한 명시화는 지방재정의 투명성과 효율성을 높이는 중요한 방안이 될 수 있다. 다만, 권한 남용을 방지하고 지방자치 본질을 훼손하지 않도록 신중한 제도 설계와 함께, 궁극적으로는 지방의회 자체의 전문성과 역량을 강화하는 노력과 병행될 때 가장 큰 시너지를 낼 수 있을 것이다.
Ⅲ. 지방의회의 입법역량 강화를 통한 지방위기 대응 방안
1. 자치입법권 확대 및 법령 정비
- 법률유보 원칙 완화 및 자치조례 제정권 확대
지방의회의 자치입법권은 지역의 특성과 주민의 요구를 반영한 정책을 수립하는 데 필수적이다. 현재 "법령의 범위 안에서"로 제한된 조례 제정 범위를 "법령에 위반되지 않는 범위 안에서"로 확대하여, 법률의 위임이 없더라도 법률을 위반하지 않는 한 조례를 제정할 수 있도록 하여, 지방의회의 입법권한을 최대한 보장해야 한다. 이미 대법원의 판례에서도 조례 제정권의 범위를 "법령에 위반되지 않는 범위"로 해석하고 있다. 또한, 주민의 권리 제한이나 의무 부과에 관한 사항, 벌칙을 정할 때에만 법률의 위임을 요구하도록 하여 지방의회의 자치입법권이 실질적으로 확대될 수 있도록 해야 한다.
- 중앙정부의 포괄적 위임입법 확대
중앙정부는 개별 법률에서 지방자치단체 소관 사무에 대한 부당한 간섭을 최소화하고, 지방의 사무 수행 독립성과 자율성을 보장하도록 포괄적인 위임 입법을 확대해야 한다. 이렇게 되면 중앙집권적 법체계 속에서도 지방의 자치권이 강화되고, 지역 특성을 반영한 유연한 조례 제정이 가능해져 지역 발전은 물론, 지방자치의 책임성과 권한이 더욱 커질 것이다. 더 나아가 '지방일괄이양법'을 제정하여 기관위임사무를 점진적으로 폐지하고 지방 이양을 확대하는 것 또한 지방의회의 입법역량을 강화하는 중요한 수단이 될 것이다.
2. 의회 전문성 제고
- 정책지원 전문인력 확충 및 역량 강화
지방의원의 의정활동을 실질적으로 지원하기 위해 정책지원 전문인력의 확충이 시급하다. 현재 의원 정수의 2분의 1로 제한된 정책지원관의 배치 기준을 확대하고, 조례로 정원과 운영 방식을 탄력적으로 운영할 수 있도록 해야 한다. 정책지원관의 신분 불안정을 해소하고, 전문성 축적을 위한 적정 처우보장 및 역량 강화 교육을 통해 전문성을 제고해야 한다.
- 의원 연구단체 활성화 및 외부 전문가 활용 증대
지방의원들의 정책 개발 역량을 강화하기 위해 의원 연구단체의 활성화를 지원해야 한다. 의원 연구단체에 대한 정책연구용역 지원 예산을 확충하고, 이를 통해 지역 실정에 맞는 정책 개발을 활성화해야 한다. 또한, 학계나 연구기관 등 외부 전문가와의 협업을 체계화하여 의원들의 전문성을 높이고, 다양한 정책 아이디어를 발굴할 수 있도록 해야 한다.
- 사례 중심의 교육 프로그램 개발 및 운영
지방의원 교육 프로그램은 이론 중심에서 벗어나 사례 중심의 실무 교육으로 전환해야 한다. 예산 심의, 행정사무감사, 조례 제정 등 핵심적인 의정활동과 관련된 실무 역량 강화에 초점을 맞춘 교육 프로그램을 개발하고 운영해야 한다. 또한, 의원들의 다양한 배경과 관심 분야를 고려한 전문화된 교육 과정과 선택형 심화 과정을 개설하여 교육의 실효성을 높여야 한다. 온라인 교육 플랫폼을 구축하여 시간과 장소에 구애받지 않고 학습할 수 있는 환경을 조성하는 것도 중요하다
3. 주민 참여형 입법 과정 구축
- 주민 발안 및 주민 입법 청구 제도 활성화
주민이 직접 조례를 만들고 바꾸거나 없애자고 요구할 수 있는 주민 발안 및 주민 입법 청구 제도를 더욱더 활성화하여 주민의 참여를 확대해야 한다. 이러한 제도는 지방의회의 입법 활동에 주민들의 목소리를 직접 반영하고, 주민들을 지방자치의 핵심 주체로 참여하게 하는 수단이 된다. 결과적으로 이는 지방의회의 위상과 역할을 높이는 든든한 지지 기반을 형성하는 동시에, 궁극적으로 풀뿌리 민주주의를 실현하는 중요한 수단이 될 것이다.
- 온라인 플랫폼을 활용한 주민 의견 수렴 확대
온라인 플랫폼을 구축하여 주민 의견 수렴을 확대하고, 주민 참여형 입법 과정을 강화해야 한다. 디지털 포럼, 정책 제안 플랫폼 등을 운영하여 주민들이 언제든지 지방의회 정책 결정 과정에 참여하고 의견을 제시할 수 있는 환경을 조성해야 한다. 또한, 공청회나 간담회 등을 정례화하여 주민들의 의견을 수렴하고, 이를 정책에 반영하는 구조를 만들어야 한다.
Ⅳ. 재정분권 강화를 통한 지방위기 대응 방안
지방자치단체의 재정분권 강화를 위한 논의는 크게 지방세 확충 및 세입구조 개선, 지방의회의 예산심의 및 통제기능 강화, 중앙정부의 재정조정 제도 개편 등의 세 가지 축으로 논의되고 있다.
1. 지방세 확충 및 세입 구조 개선
- 지방소비세, 지방소득세 등 지방세 비중 확대
재정분권 강화를 위한 세입 확충은 지방의 오랜 숙원사업이다. 기존에 논의되고 있는 방안으로는 지방세 비중 확대와 새로운 세원 발굴 2가지이다. 현재 부가가치세의 25.3% 수준인 지방소비세율을 더 인상하고, 국세에 종속적인 지방소득세의 자율성을 높이는 방안과 함께, 환경세나 관광세처럼 지역 특성을 반영한 새로운 세목을 도입하자는 주장도 있다. 그러나 지방세 비중 확대는 지역 간 재정 불균형을 심화시킬 수 있으며, 새로운 세원 발굴 역시 주민부담 증가와 과세 형평성 문제가 제기될 수 있다. 따라서 세입 확충은 재정 조정 제도의 보완과 함께 신중하게 추진되어야 할 과제라 판단된다.
- 지역 특화형 세원 발굴 및 도입 검토
지역의 특성과 여건을 반영한 새로운 세원 발굴 및 도입을 검토해야 한다. 예를 들어, 탄소 중립 시대에 발맞춰 지방환경세나 탄소 배출권 이용료와 같은 지역 특화형 세원을 도입하여 지방의 자주 재원을 확보할 수 있다. 이는 지역의 지속 가능한 발전을 지원하고, 지역 주도의 정책 추진을 위한 재정 기반을 마련하는 데 기여할 것이다. 하지만 이 또한 지역 간 재정 불균형 심화와 주민부담 증가 등의 과세 형평성 문제가 제기될 수 있다.
2. 지방의회의 예산 심의 및 통제 기능 강화
- 예산 기획-편성-집행-평가라는 전 과정에 대한 실질적인 참여 확대
지방의회의 예산 심의 및 통제 기능을 강화하기 위해 예산 편성 과정에 대한 실질적인 참여를 확대하는 방안은 다음과 같이 논의될 수 있다. 단순히 편성권을 의회로 옮기는 것을 넘어, 예산 편성 초기 단계부터 의회의 의견이 반영될 수 있는 구조를 만드는 것이 핵심이다. 이를테면, 중기지방재정계획 수립시 지방의회의 참여, 단체장의 예산편성지침 마련시 의회의 의견제시권 보장, 주민참여제도와의 연계(활성화 목적) 강화, 각종 정보공유 확대 등의 방안들은 지방의회가 단순히 집행부가 제출한 예산안을 ‘통과’시키는 들러리 기관이 아니라, 지역의 재정운영 방향을 함께 설정하고 통제하는 실질적인 주체로서 자리매김하는 데 기여할 것이다.
- 결산 심사 및 행정사무감사를 통한 재정 운영의 투명성 확보
결산 심사 및 행정사무감사를 통해 지방자치단체의 재정 운영 투명성을 확보하고, 예산 집행의 효율성을 제고해야 한다. 특히 행정사무감사를 통해 재정 운영의 문제점을 진단하고, 이에 대한 시정 및 징계를 요구할 수 있는 권한을 강화해야 한다. 이는 지방의회의 집행기관에 대한 견제와 감시 기능을 강화하는 데 기여할 것이다.
- 성과 중심의 예산 심의 및 사업 평가 도입
예산의 효율적인 집행을 유도하기 위해 성과중심(효과성)의 예산 심의 및 사업 평가 제도를 도입해야 한다. 지방의회가 예산 심의 시 사업의 목표 달성 여부와 성과를 중심으로 평가하고, 이에 따라 예산을 조정할 수 있는 권한을 강화해야 한다. 이는 예산 낭비를 줄이고, 주민에게 실질적인 이익이 돌아가는 사업에 재원이 집중될 수 있도록 할 것이다.
3. 중앙정부와의 재정 협력 및 제도 개선
- 교부세 산정 기준 및 배분 방식 개선
지역 간 재정격차 해소를 위해, 지방교부세의 산정 기준 및 배분 방식을 개선하여 지방의 재정 수요를 보다 정확하게 반영해야 한다. 특히, 지방의 재정 자율성을 높이겠다며 도입한 ‘분권교부세’가 실제로는 지방의 재정 규모를 늘리지 못하고, 그저 기존 재원의 명칭만 바꾼 것에 불과해서 기대했던 실질적인 순증(純增) 효과가 없었다는 점에서, 지방의 재원총액을 늘리는 방향으로 제도를 재설계해야 한다.
- 지방교부세율 인상 및 보통교부세 확대
지방재정 확충을 위해 지난 2006년부터 변동없이 유지되고 있는 지방교부세율(19.24%)을 인상하고, 보통교부세를 확대해야 한다. 지방교부세의 법정률을 상향 조정하여 지방정부의 안정적인 재원 확보를 지원하고, 보통교부세의 확대를 통해 지역 간 재정 불균형을 완화해야 한다.
- 국고보조금의 지방 이양 및 자율성 확대
중앙정부의 국고보조금 제도를 획기적으로 개선하여 지방의 자율성을 대폭 높여야 한다. 이를테면, 국가 사무의 지방 이양을 확대하고, 국고보조금의 포괄 보조금 전환을 통해 지방이 지역 특성에 맞는 정책을 자율적으로 수립하고 집행할 수 있도록 해야 한다. 또한, 중앙정부와 지방정부 간의 재정 협력 및 제도 개선을 위한 ‘중앙-지방 협력회의’의 신설을 추진하여 재정 분권에 대한 논의와 합의를 이끌어내야 한다.
Ⅴ. 결론
대한민국이 직면한 지방위기를 극복하고 지속 가능한 발전을 이루기 위해서는 지방의회의 중추적인 역할이 강조되어야 한다. 지방의회는 단순한 집행기관의 보조기관이 아닌, 주민의 대표기관이자 입법기관으로서 위상을 확립하고 그 역량을 강화해야 한다. 이를 위해 자치입법권 확대, 의회 전문성 제고, 주민 참여형 입법 과정 구축을 통해 입법 역량을 강화하고, 지방세 확충, 예산 심의 및 통제 기능 강화, 중앙정부와의 재정 협력 확대를 통해 재정분권을 실현해야 한다.
이러한 입법역량 및 재정분권 강화를 위한 지속적인 노력은 지방자치의 본질인 주민 주권 실현과 직결되며, 지역의 특성을 반영한 자율적인 정책 추진을 가능하게 할 것이다. 또한, 중앙정부와 지방정부, 지방의회 간의 긴밀한 협력 체계 구축과 주민참여의 확대는 지방위기 극복의 핵심 동력이 될 것이다. 궁극적으로 지방의회는 지방자치법에 명시된 기본법의 성격을 넘어서, 독립적인 지방의회법 제정을 통해 진정한 풀뿌리 민주주의를 실현하는 견고한 기반이 되어야 한다. 이는 ‘지방이 살아야 나라가 산다’는 명제를 실현하고, 대한민국이 어디서나 살기 좋은 지방시대를 열어가는 미래 발전 방향이 될 것이다.
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행정학 박사
