1. 들어가는 말
박근혜 탄핵 이후 그 어느때보다도 우리국민들의 정치개혁에 대한 열망이 뜨겁다. 촛불광장을 통해 표출된 성과는 정치개혁으로 이어져야 한다며 하나같이 입을 모으고 있으며, 잘못된 정치세력을 교체하고 재벌 중심의 경제질서를 바로잡고, 국정원과 검찰 등의 국가권력기관의 개혁과 구조적인 적폐를 청산해야 정치개혁을 완성할 수 있다고 강조하고 있다.
박근혜 게이트는 비록 부끄러운 대한민국의 정치의 단면을 보여주었지만 전화위복 기회로 삼는다면 새로운 대한민국을 만들어가는 전환점이 될 수 있다. 지난 5개월여에 걸친 촛불집회는 과히 인류역사상 유래가 없는 ‘국민혁명’으로 평가할 수 있으며, 민주주의를 지키기위한 국민들의 자발적인 행동은 국민 개개인의 정치 참여가 얼마나 위력적인지를 보여준 일대 사건이라고 평가할 수 있다.
그런점에서 이제 남은 과제는 박근혜 정부의 국정농단과 같은 사태가 더 이상 재발하지 않도록 하는 정치개혁과 함께 우리사회 만연되어 있는 적폐를 청산하는 등의 민주주의를 더욱더 공고히 하기 위한 일련의 행동이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해 제왕적인 대통령제를 비롯 광범위하게 형성되어있는 독점적인 정치권력 구조를 과감하게 혁파하고 재벌중심의 경제구조와 정경유착 등 적폐를 청산하고, 양극화 등 잘못된 사회의 병폐를 보다 적극적으로 개혁해야만 할 것이다. 더 나아가 그동안 중앙정부(정치)의 보완제 역할에 머무르면서 제대로 된 역할을 하지 못했던 지방자치제를 개혁하고 혁신하기 위한 노력을 이번 19대 대통령선거와 개헌논의를 계기로 완수해야 할 것이다.
이 시점에서 중요한 것은 다가오는 19대 대통령선거를 통해 정권이 교체되고 개헌논의가 본격화 된다고 하더라도 앞에서 언급한 정치·행정 개혁과제가 자연스럽게 해소되지는 않을 것이란 점이다. 특히 기득권 집단의 격렬한 반대와 일부 정치세력의 저항에 직면할 것이 자명하다는 점에서도, 정치권을 비롯 우리사회는 국민들의 정치개혁에 대한 열망에 기반하여 정치개혁과 지방자치 개혁을 지체없이 이루어내야 할 것이다.
이에 필자는 한국민주주의 발전과 정치의 진단을 통해 정치개혁 과제를 제시하고, 아울러 20년을 넘어서고 있는 지방자치제 진단을 통해 지방자치 개혁과제를 나름대로 제시해 보고자 한다. 다만 본 글은 학술적 이론에 바탕한 원고라기 보다는 관련 문헌을 참고로 현 시국에서 중요하게 다루어야 할 정치·행정개혁과제를 중심으로 필자의 주관을 나열했음을 밝힌다.
2. 한국 민주주의 발전과 정치
1) 민주주의의 발전과 정치제도
민주주의란 국가의 주권이 국민에게 있고 국민을 위하여 정치를 행하는 제도, 또는 그러한 정치를 지향하는 사상으로, 국민이 권력을 가지고 그 권력을 스스로 행사하는 제도 또는 그런 정치를 지향하는 사상, 기본적 인권, 자유권, 평등권, 다수결의 원리, 법치주의 따위를 그 기본 원리로 하고 있다. 오늘날 민주주의는 결코 지배세력의 수혜적 혜택으로 부여된 결과물이 아니라 어쩌면 수 많은 민중에 의해 오랜 시간 동안 투쟁하면서 쟁취한 성과물이자 다수대중의 관심과 참여로 유지되고 있는 제도라고도 볼 수 있다. 특히 서구사회를 중심으로 오랫동안 민주주의가 성장·발전해오고 있는 배경에는 사회의 토대가 되고 있는 정치사상과 국민들의 주권행사, 그리고 각종 정치개혁 제도가 뒷받침이 되고 있기 때문이다.
서구의 이런 오랜 전통을 가지고 있는 민주주의에도 불구하고 항상 위기와 시련에 직면하고 있으며, 농익지 않은 한국의 민주주의 또한 크고 작은 위기와 시련에 직면하고 있다. 특히 한국의 정치는 박근혜 탄핵에서도 확인이 되고 있듯이 문제가 된 크고 작은 정치적 논란의 중심에는 항상 대통령이 자리잡고 있다. 이를테면 해방이후 역대정부 모두 권력의 독점적 발원지로서 대통령이 그 역할을 담당해 왔으며, 대통령이라는 리더(인물)를 중심으로 (집권)정당과 국가권력기구가 나열·포진함으로써 견제와 감시라는 정당과 국가권력 기구의 본연의 역할이 아닌 독점적 권력구조를 확산하는 스피커 역할을 담당해 왔다고 평가할 수 있다. 대통령이 항상 권력의 중심에 있을 수 밖에 없는 한국정치제도의 특성이 고스란히 확인되는 대목이다. 실제로 해방이후 9차례에 걸친 헌법개정 중에 8번이 대통령의 임기와 권한을 둘러싸고 논의가 되었으며, 정당개혁과제 또한 각종 선거국면에서 지속적으로 문제가되고 있다는 점에서도 민주주의 발전과 왜곡된 한국의 정치제도는 불과분의 관계에 놓여 있다고 볼 수 있다.
과거 한국정치의 역사를 통해서도 확인되고 있듯이, 무너진 민주주의를 복원하고 성장·발전시키는 것은 매우 어려운 난제 중에 하나다. 특히 선거를 통해 선출된 정치세력이 민주주의를 파괴했을 경우에는 더더욱 그러하다는 사실을 우리는 박근혜 탄핵을 통해 확인했다. 따라서 민주주의의 성장과 발전을 위해 정치개혁을 위한 제도의 뒷받침과 사회 구성원의 지지는 매우 긴밀한 필수 요건이 될 수 있다. 다행스럽게도 박근혜 탄핵이후 우리 국민들의 정치개혁에 대한 열망은 매우 높은 상태에서 정치개혁의 걸림돌은 기존 기득권세력과 소수 정치 엘리트 집단으로 민주주의 발전을 위한 정치개혁에 대한 범 국민적 공감대 형성과 탁월한 정치적 리더쉽의 발휘는 그 어느 때 보다도 중요해졌다.
따라서 본 장에서는 일반적인 정치개혁과제에 관한 논의와 검토는 그 범위와 과제가 너무나 방대하기 때문에 한국민주주의에 영향을 미치는 정치제도 가운데 주요하게 논의되어야 할 의제를 임의적으로 선별하고, 각 의제별 개혁과제 제시를 위해 고찰해야할 ‘한국정치의 문제점과 특징’을 중심으로 내용을 전개하고자 한다.
2) 한국정치의 특징과 문제점
(1) 한국정치의 특징
한국정치의 특징과 관련 선행논문들을 참고해 보면 먼저 민주주의의 전통이 짧고 헌정의 전개가 1990년대에 이르러서 안정적으로 자리잡았지만 두차례의 쿠테타와 유신헌법 등으로 말미암아 1990년대 초반까지만해도 불안했다고 평가할 수 있다. 더 나아가 한국정치 체제는 지방자치의 역사도 짧고 막강한 대통령제를 중심으로 한 중앙집권적인 구조를 띠고 있어 다분히 권위주의적 성격이 강하며, 남북이 분단되어 있는 상황과 지역주의의 고착화로 인해 한국정치는 대체로 보수적인 경향을 보이고 있다. 특히 정치불신과 낮은 정치의식으로 말미암아 정치와 국민들의 괴리감 또한 큰게 현실이다.
특히 제왕적 대통령제에 대한 폐단과 함께 항상 지적되고 있는것이 허울뿐인 책임총리제에 대한 문제와 함께, 권력유지의 수단이자 권력남용의 당사자로 지목받고 있는 국정원과 검찰, 감사원 등에 대한 문제점 또한 결코 무시할 수 없는 노릇이다. 또한 여론을 수렴 신속하게 국정운영에 반영해야 할 정당정치 마저도 아직까지 제 자리를 잡지 못하고 있으며, 여전히 지역균열구도와 지역주의에 기댄 후진적 정치에서 탈피하지 못하고 있다. 뿐만아니라 정당정치의 토대이자 핵심인 당원에 의한 민주적인 정당운영이 아닌 정파와 국고보조금에 의존하고, 각종 선거에서 빚어지고 있는 공천권을 둘러싼 끊이지 않는 잡음은 국민들에게 정치불신의 명분이 되고 있다.
또한 특정 정치집단으로 권력이 집중되면서 정치적 다양성을 표출하는 데에 한계가 있다는 점 또한 한국정치의 가장 큰 특징으로 꼽을만 하다. 이를테면 양대 정당에 의한 정치권력의 독과점이 지속되는 구조하에서 다양한 정치세력에 대한 유권자의 선택은 봉쇄될 수밖에 없는 제도와 현실도 향후 시급하게 개혁해야할 대상이다. 아울러 정당정치가 제대로 안착되지 못하고 지역정당 마저도 법적으로 허용되지 않아 중앙정치의 지역정치에 대한 지배가 쉽게 이루어지고 있으며, 지방자치제 시행 이후에도 여전히 지역정치는 중앙정치에 예속되면서 지방자치의 발전과 성장에도 악영향을 미치고 있는 실정이다.
(2) 한국정치의 문제점
이상에서 살펴본 한국정치의 진단을 통해 한국정치의 개혁과제를 제시하고자 아래와 같은 몇 가지 핵심 논제를 선별해 보고자 한다. 먼저 제왕적 대통령제라는 비판에 직면하게 되는 핵심 배경은 몽테스키외가 말했던 삼권분립을 무색케하는 대통령에게 모든권력이 모아지고 집중되기 때문이다. 특히 비례성이 현저히 낮은 현행 선거제도는 양대 정당의 고착화를 초래했고, 이는 다양한 사회구성원의 합의에 기초한 포용정치의 작동을 가로막는 원인이 되면서 제왕적 대통령제가 나타난 핵심 배경이 되고 있다.
실제로 대통령은 입법부와 사법부로부터 끊임없는 견제와 감시를 받는 지위에 있지만, 행정부를 실질적으로 통제하고 있는 대통령이 사법부의 수장인 대법원장 임명권을 가지고 있으며, 입법부가 만들어놓은 법률안 거부권까지 행사하고 있다는 사실은 행정부와 입법부, 사법부간에 정상적인 상호견제가 이루어지지 않는 배경이 되고 있다. 특히 국무총리와 장관 임명권도 실질적으로 대통령이 가지고 있으며, 막강한 권한을 독점하고 있는 국정원과 검찰의 수장마저도 대통령이 인사권을 쥐고 있으며, 심지어 입법부의 국회의원을 장관으로 임명할 수 있도록 하면서 대통령에게 너무나 많은 권한과 역할을 부여하고 있다.
따라서 역대정권에서 대통령은 그의 통치 리더쉽과 역량과 관계없이 항상 제왕적 대통령이라는 비판을 야당 또는 반대세력으로부터 받아 왔다. 이런 제왕적 대통령제하에서 삼권분립의 견제구조가 작동하지 않거나, 국가권력기관인 국정원이나 검찰, 경찰이 제 역할을 하지못하거나, 심지어 소통과 협상마저 결여되었을 때, 작금의 한국사회가 처한 국정농단과 같은 문제들이 쉽게 나타날 수 있다. 특히 왜곡된 재벌 중심의 경제체제하에서 정치권력과 자본이 결탁했을 때 어떠한 문제가 발생하는지는 비단 이번 삼성 등 대기업의 사례를 언급하지 않더라도 수 많은 사례가 있으며, 부실한 정당정치 속에서 입법부인 국회가 행정부와 사법부를 제대로 견제하고 감시하지 못했을 때 국정운영 마저도 독선과 오만, 불법이 횡횡하는 총체적 난국을 초래하는 배경이 되고 있다.
분명한 것은 이러한 한국정치의 문제들이 되풀이해서 나타나고 있는 것은 결코 몇몇 리더들의 문제 또는 과소역량 때문에 발생하는 문제로 핑계 댈 수 없다. 따라서 정치제도의 문제로 인식하고 보다 근본적인 문제해결을 위한 논의에 초점을 맞추어야 할 것이다. 이를테면 ‘제왕적 대통령제’, ‘정당정치의 문제’, ‘정치권력 기구의 문제’, ‘투표연령 문제’, ‘국민들의 무관심’ 등의 한국정치의 구조적인 문제로 인식하고 다가오는 19대 대선국면에서부터 한국정치의 문제점을 진단하고 각 논제에 대한 개혁과제를 제시하여 대선이후에 본격논의 될 개헌논의에서 국민적인 공감대와 합의를 이루어낼 수 있도록 해야 할 것이다.
누군가 인간은 이기적인 동물이라고 했다. 가장 합리적인 정치제도를 가지고 있는 정치 선진국에서도 정치문제는 항상 제기되고 있으며, 정치개혁을 위한 논의에 많은 시간을 투입하고 국민들의 관심을 이끌어내려 노력하고 있다는 점에서, 작금의 정치제도를 바꾸기 위한 논의에 정치권 뿐만 아니라, 유권자인 우리 국민들의 관심과 참여 또한 매우 절실하다.
3. 한국 지방자치 진단
1) 지방자치 20년 성과
지방자치가 본격적으로 부활한지도 20년을 훌쩍 넘어서고 있으나, 여전히 지방자치에 대한 국민들의 만족도는 매우 낮은 것이 현실이며, 최근 정치개혁 및 개헌논의와 맞물러 분권형 개헌제안을 비롯 지방자치를 혁신하기 위한 다양한 대안이 모색되고 있다. 따라서 현 시점에서 지난 20년 동안의 지방자치를 통해 이뤄낸 성과를 짚어내고 한계점과 문제점을 바탕으로 지방자치 개혁과제를 제시하는 것은 매우 의미가 있다.
먼저 각종 문헌연구를 통해 지방자치 20년에 대한 성과로는 지방행정서비스의 질이 향상되었으며, 지방의회의 지역실정에 맞는 자치입법의 활성화를 통해 지역주민의 관심을 참여가 확대되었다 아울러 각종 지역밀착형 정책을 통해 차별화된 지역발전을 이뤄내는 등의 전체적인 지방자치 발전에 기여한 것으로 정리할 수 있다. 특히 행정의 투명성과 지역주민들의 삶의 질과 밀접한 각종 조례(행정정보공개조례, 주민참여예산제, 친환경무상급식조례, 준비물없는 학교조례, 영유아 보육조례, 학생인권조례, 옴부즈만 조례, 시민감사조례, 업무추진비 공개조례)의 제정은 정부정책의 변화와 혁신을 가져왔다는 점에서도 매우 의미있는 성과로 평가할 수 있다.
아울러 과거 관치행정 시절에 비해 지방자치제 이후 권위주의행정이 사라지고, 주민자치센터 등의 행정기관의 문턱이 낮아졌으며, 지역주민들의 각종 주민참여제도와 프로그램을 통해 지방자치 행정에 지역주민들의 참여가 증가한 점도 지방자치의 대표적인 성과로 언급할 수 있다. 최근 박근혜 탄핵국면에서 불안한 정국상황과 달리 국민들이 일상생활을 하는데 있어 아무런 불편을 느끼지 못하는 배경에는 지방자치제가 자리잡았기 때문이라는 지적 또한 충분히 일리있는 평가이자 지방자치 성과라 할 수 있다.
하지만 이러한 지난 20년간의 지방자치제에 대한 성과에도 불구하고 지방자치에 대한 한계와 문제점도 결코 적지않으며, 이로인해 지역주민들의 지방자치에 대한 신뢰도는 매우 낮은게 현실이다.
2) 지방자치 20년 한계와 문제점
1995년 부활한지 20년이 넘어선 우리나라 지방자치가 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있다. 지역내부의 민주주의는 지체 상태에 빠져있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진한게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다. 특히 지방자치에 대한 무관심이 심화되고 있으며, 무엇인가 새롭게 변할 것이란 기대와 열망은 사라진지 오래고 단체장의 권위주의는 강화되고 있는 반면 시민사회와의 협력에 기초한 혁신적이고 창의적인 행정 혁신과 정책시도 또한 찾아보기 어렵다.
지방정부의 권력구조는 임명제에서 선출직으로 변화하였으나 인물은 여전히 그놈이 그놈인 경우가 대부분이며, 지방자치는 행정관료, 직업정치인, 자영업자에게 장악되어 있어, 이런 지역 기득권 세력의 정책 성향은 삶의 질, 생태적 가치, 분배정의 등을 추구하는 생활정치 보다 양적 성장을 중시하는 개발정치 성향을 강하게 띠고 있다. 이런 와중에 이명박 정부 이후 박근혜 정부에 이르기까지 지방분권 분산, 균형발전이라는 가치보다는 중앙집권이라는 일극체제를 강화 하면서 지방자치는 ‘자치’가 아닌 ‘통치’의 대상이 되고 있으며, 설상가상으로 경기침채의 지속과 무분별한 수도권 규제완화, 그리고 각종 감세정책으로 말미암아 지방의 위기는 더욱더 심화되고 있다.
중앙과 지방간의 권력 분산, 재정이양 등 지방분권의 측면에서도 별다른 진전을 보이지 않고 있는 가운데, 정부의 국토 불균형 정책의 핵심적인 문제로 지적되고 있는 수도권규제완화와 수도권중심의 정책에 대해 지방의 대응은 점점 약화되고 수도권으로 산업과 인력과 재원의 집중성은 심회되고 있다. 아울러 시민의 참여를 위한 제도적 장치는 상당부분 도입되었으나 매우 형식적이고 실효성을 기대하기 어려운 것이 현실이다. 특히 단체장의 일방적 행정 독주가 강화되고 있는 반면 이에 대한 견제기능을 담당해야할 지방의회는 감독권과 인사권의 제약과 전문성 및 자질부족으로 인해 말미암아 근본적인 한계를 드러내고 있다.
그럼에도 불구하고 현 시점에서도 지방위기를 극복하기 위한 의제와 역량 강화를 위한 지방의 주체적인 노력 보다는 여전히 중앙정치권에 기댄 목소리만 간혹 분절적으로 나오고 있는 실정이다. 따라서 한국의 지방자치는 무엇보다 위기를 맞고 있는 지방자치를 살리기 위한 특단의 대책을 모색해야 한다. 특히 박근혜 탄핵 이후 정치개혁과 개헌논의가 본격화 되고 있다는 점에서, 지방자치를 개혁하고 혁신하기위한 본격적인 논의를 통해 구체적인 방법과 대안을 제시해야 할 것이다.
4. 국민행복을 위한 정치·행정개혁의 과제
1) 정치개혁을 위한 희망정책 5가지
앞에서 살펴본 바와 같이 한국정치는 크게 제왕적 대통령제라는 권력구조, 정당정치, 유권자 참여 등의 측면에서 심각한 문제점들을 드러내고 있다. 물론 이러한 문제를 해결하기 위해서 정치의식을 변화시키기 위한 노력에서부터 권력구조 및 정부형태 변경에 이르는 헌법 개정까지 포함해야 한다. 따라서 필자는 작금의 정치위기를 극복하고 오는 19대 대선을 맞이하여 한국정치 개혁과제를 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 정치개혁을 위한 광범위한 분야의 개헌추진.
하지만 현재 일부 정치권에서 논의되고 있는 개헌논의는 우리사회의 누적된 모순과 적폐를 타파해야 한다는데는 공감대를 이루지 못하고, 자칫 기득권&정치엘리트간의 합의라는 87년의 잘못된 개헌 답습 할 수도 있으며, 특히 대선전 개헌을 해야 한다는 일각의 주장은 시간에 쫓겨 졸속개헌마저 우려된다. 따라서 정치권은 각 정당의 이해관계와 대권주자간의 유, 불리에 따라 개헌을 논할 것이 아니라, 국민이 합의하는 권력구조 개편(4년중임 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제 등)과 기본권과 사회권(소수자와 약자배려 등 미래가치) 관련 의제와 자치권(인사, 재정 등의 지방분권형 개헌 등) 관련 광범위한 개헌논의가 되어야 할 것이다. 지금시점에서 가장 바람직한 개헌 절차로는 광범위한 개헌논의와 이를 토대로 국민적 합의를 위해서는 대선후보들이 개헌로드맵과 개헌방향에 대해 대선공약으로 제시하고, 새로운 정권출범 이후 국민들이 참여하는 개헌추진기구를 구성하여 2018년 지방자치선거때 개헌안에 대한 국민투표로 개헌을 추진하는 것이 가장 바람직한 방법이 될 것이다.
둘째, 제왕적 대통령제 및 권력기관의 폐단 극복 방안 제시.
현 한국의 대통령제는 내·외치 관련 상당한 권한이 집중되어 있어 삼권분립에 의한 정상적인 견제와 감시가 이루어지지 않을시 작금의 상황과 같은 심각한 문제가 나타날 수 있으며, 특히 대통령의 임기중 문제에 대한 유권자의 평가는 탄핵 등의 수단이외에는 원천적으로 그 기회가 부여되지 않는 특징과 문제점을 드러내고 있다. 따라서 제왕적 대통령제에 대한 문제 해결을 위한 대책과 아울러, 대통령과 행정부 등을 견제하고 감시할 수 있는 입법부와 사법부의 복원, 그리고 국정원, 검찰, 감사원 등의 권력기구에 대한 대통령의 자의적인 권력행사를 엄격하게 통제할 수 있는 보다 근본적인 대안을 제시해야 한다. 대통령의 자의적인 권력행사에 대한 대안으로는 우선적으로 대통령의 권한과 책임을 분산시키는 방법이 가능할 것이며, 이를 위해 대통령과 총리간의 권한을 분명하게 하여 보다 제도화된 책임총리제를 도입하는 등의 특단의 대안이 모색되어야 할 것이다. 특히 국정원의 경우 과부여 되어있는 수사 및 기소행위에 대한 규제와 국내사찰을 전면 금지시키는 등의 방법을 모색해야 할 것이며, 검찰의 경우 과집중되어있는 수사 및 기소권에 대한 분산과 청와대를 비롯한 파견검사 관행을 폐지하는 등의 개혁방안이 제시되어야 될 것이다. 감사원 등의 사정기관에 대한 인사 및 활동을 보장하여 행정부 등을 제대로 감시하고 견제할 수 있도록 하는 등의 대책이 마련되어야 한다.
셋째, 정치불신을 극복하는 정당정치의 복원과 정치개혁 과제 제시.
박근혜 탄핵국면에서 그나마 희망을 볼 수 있었던 점은, 젊은 층을 중심으로 우리 국민들의 정치에 대한 관심과 참여가 높았다는 점과 그 어느때보다도 정치개혁에 대한 국민들의 열망을 확인했다는 점에서, 이번 기회에 정치개혁의 최우선 과제로 정치불신을 극복하기 위한 다양한 분야에 대한 개혁방안을 마련하고 제시해야 한다. 우선 정당 개혁의 경우 정파 및 소수 기득권 정치세력의‘그들만의 리그’라는 정치영역에 대한 국민들의 영향력과 지배력을 높이기 위한 대책이 강구되어야 하며, ‘민주주의의 기관차’라는 정당정치를 정상화시켜 대의민주주의를 상향시켜야 할 것이다. 또한 지역주의 정치의 청산과 정파갈등에 따른 끊이지 않는 공천갈등 문제를 해소하기 위해 제도보완을 통해 정당운영을 민주화 하도록 견인해야 하며, 아울러 유권자의 투표권이 과소평가되고 있는 현실을 극복하기위해 정당명부제 등의 비례대표성의 강화와 현 소선거구제를 중대선거구제로 변경하는것도 적극 검토되어야 할 것이다. 아울러 정당에 대한 정부보조금 지원방식을 국회의원 수 이외에도 진성당원 숫자와도 연동하게 하며, 지역정치를 활성화하기 위해 지역정당을 허용하는 등의 보다 근본적인 개혁방안을 마련 제시해야 한다.
넷째, 투표연령을 최소한 18세로 낮추어 젊은층의 정치참여를 확대 보장해야 함.
OECD국가에서도 유래를 찾아보기 어려운 투표연령을 현 19세에서 최소한 18세로 낮추고 투표시간대를 확대하는 등의 유권자의 투표참여에 대한 다양한 인센티브 제공을 통해 젊은 층의 정치에 대한 관심과 참여를 제고해야 한다. 또한 정책선거를 통한 정치에 대한 유권자들의 관심과 참여를 위해 방송토론을 확대 의무화하고 금권선거, 동원 등의 불법 선거운동에 대한 법적 규제 이외의 온·오프라인 선거운동은 대폭 허용하는 등의 시대흐름에 부응하는 개혁방안도 강구되어야 한다.
2) 지방자치 개혁을 위한 희망정책
문헌조사결과 한국의 지방자치는 강력한 중앙집권적 권력구조, 지역주의 정치, 정당공천 등의 중앙정치의 영향을 직접적으로 받고 있음이 드러났다. 그런점에서 최근 정치개혁에 대한 논의와 개헌논의와 맞물러 지방자치 개혁방안을 모색하는 것은 매우 의미가 있다. 따라서 필자는 지방위기 극복하기 위한 지방자치 개혁과제를 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 지방분권국가와 지역균형발전을 명기한 지방분권형 헌법개정.
19대 대통령선거 이후 개헌논의가 본격적으로 이루어질 때 권력구조와 사회적기본권 등의 분야에서의 개헌논의 외에도 지방자치를 개혁하기 위해 반드시 지방분권형 개헌이 이루어지도록 노력해야 한다. 특히 현행 헌법은 지방자치에 대해 단 두 개 조항만을 간단하게 기술하고 있다는 점과, 지방자치를 강화하고 책임성에 대한 내용이 매우 미약하다는 점에서도 지방분권형 개헌이 이루어지도록 해야 한다. 특히 지방분권형 개헌은 권력구조 뿐만 아니라 지방으로의 권한 배분 등에 대해 자세히 규정하여 지방자치제도가 제대로 실시될 수 있도록 국가의 기본법을 바꾸는 것이다. 이를테면 개헌 총칙에 대한민국은 분권국가임을 선언하고 분권국가의 운영원리와 실행방안을 명기하고, 아울러 자치입법권과 재정분권 내용 또한 포함하고, 주민들의 직접민주주의를 강화하기 위해 헌법에 주민참여에 대한 내용도 포함하도록 하여, 지방자치단체에 실질적인 권한과 책임성을 부여해야 한다.
둘째, 중앙행정권한의 지방이양 및 지방자치권한의 대폭 확대.
지방자치의 근본 정신은 지역문제를 지역주민들 스스로 해결하는데 있다. 따라서 지방정부의 자치권과 정치적 자율성, 그리고 재정, 인사, 조직에 대한 권한의 보장을 통해 지방자치제가 제대로 정착하고 책임성을 높일 수 있도록 해야 한다. 특히 지방분권의 핵심은 권한의 위임이나 이전만이 아니라, 재정권과 조직 등의 인사권을 실질적으로 이전할 때만이 가능하다는 점에서, 국세와 지방세수 및 비율을 조정하는 등의 재정분권을 대폭 강화해야한다. 아울러 현 19.24%의 국세의 지방교부세율을 20% 중반대로 확대하고, 국고보조금의 포괄보조금제도로의 변경 등 재정조정제도의 정비를 통해 중앙정부의 과도한 지방재정권 침해문제를 해소하며, 아울러 자주재원 확충과 지방정부의 재정투명성을 높이는 법과·제도 정비를 통해 재정민주주의를 강화해야 할 것이다.
셋째, 강한 단체장 약한 지방의회라는 권한의 불균형문제 해소.
지방자치단체장과 지방의회 간 대표적인 권한의 불균형문제는 자치단체장의 지방의회에 대한 인사권과 재정권 등이며, 아울러 집행부에 대한 견제와 감시를 위한 전문가들의 조력을 받을 수 있는 보좌체계가 미흡하다는 점을 들 수 있다. 따라서 지방의회가 집행부에 대해 제대로 된 견제와 감시가 가능하도록 최소한 의회 직원에 대한 인사권만큼은 지방의회가 갖도록 한다거나, 공동보좌관제와 같은 전문 보좌인력을 충원하는 등의 지방의회의 권한과 역할을 전체적으로 높여야 할 것이다. 또한 개헌논의를 통해 해결할 문제이기도 하지만, 아직도 자치입법권이 법률이 아닌 법령에의해 통제받고 있다는 점에서, 개헌내용에 자치법률제정권을 분명히 하고 ‘법률에 저촉되지 않는 범위 내에서’자치입법권을 보장하도록 개정하여 의회의 권한을 높여야 할 것이다. 이외에도 집행부에 대한 예산통제 및 행정사무감사에 대한 지방의회의 권한을 확대하고, 지방정부 산하 기관장 등에 대한 인사청문제도의 도입 등의 단체장의 인사권에 대한 감시와 견제기능도 대폭 높여, 강한단체장 약한 지방의회의 권력불균형 문제를 해소해야 한다.
넷째, 대의제의 한계를 극복하기 위해 직접민주주의를 대폭 강화함.
지방자치 개혁과제 중에 자치권의 확대와 지방의회 권한 강화와 함께 강조되어야 할 핵심 분야는 주민참여를 확대하기 위한 법과 제도가 정비되어야 한다. 이를테면 현 주민소환제, 주민투표제, 주민소송제 등의 법률에 대한 개정을 통해 실효성을 높이고, 지방정부와 지방의회에 더 많은 주민들이 참여할 수 있도록 의무화 하여 집행부와 지방의회에 대한 주민들의 통제력을 높여 지방자치에 대한 신뢰를 높일 수 있도록 해야 한다. 이를 통해 지방자치에 주민의 직접참여를 확대하고 다양한 시민교육 프로그램을 통해 직접민주주의를 경험하고 학습하도록 하는 것은 물론, 사회적 자본 육성과 건강한 지역공동체가 형성될 수 있도록 다각적인 지원을 통해 지방자치가 성장 발전하도록 해야 할 것이다.
5. 나오는 말
지금까지 한국정치와 지방자치제의 문제점을 진단하고 핵심 개혁과제를 제시해 보았다. 어쩌면 한국정치와 지방자치 문제의 가장 큰 책임은 중앙정치권과 지방자치 기득권 세력에게 있겠지만, 그 어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)는 말이 있듯이, 권한과 책임의 관점에서 살펴보았을 때 우리 국민 어느 누구도 그 책임에서 자유로울 수 없다.
따라서 한국정치와 지방자치를 개혁하고 혁신하는 것은 유권자의 정치 혐오를 불식시키고, 제대로 된 의회정치와 정당정치 통해 가능하며, 중앙정치 일변도가 아닌 지방정치가 보편화되고 수평화될 때 가능할 것이다. 이런관점에서 보면, 책임정치의 복원과 지역정치의 역량 회복에서 문제해결 방안을 찾는 것이 우선될 필요가 있다. 특히 유권자 참여없이 정치개혁은 불가능하다는 점에서 민주공화국의 주권자인 우리 국민들이 더 큰 책임감을 가지고 한국의 정치와 지방자치를 바꾸고 개혁하기 위한 대장정에 적극 참여해야 한다. 정치개혁과 지방자치 개혁의 성패는 결코 소수정치엘리트들의 손이 아닌 유권자의 손에 달려 있음을 우리모두 명심해야 할 것이다.
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언론보도·온라인·기타자료
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