한국 사행산업의 실태와 개선방안
- 경마,경륜,경정 등 사행산업 전반에 대한 근본대책 마련되어야
1. 들어가는 말 2. 사행산업 확산의 배경
3. 사행시설의 실태와 도박중독자 현황 4. 미숙한 정부의 대응
5. 나오는 말
1. 들어가는 말
몇 해 전부터 이어온 로또복권의 사회적 열풍에서부터 최근 성인오락실 문제에 이르기까지 이미 우리나라 국민 두 명중에 한명 꼴로 경마, 경륜, 경정, 카지노 도박을 경험을 할 정도로 각종 사행시설은 우리사회 곳곳에 침투하고 있다.
동서고금을 막론하고 도박은 가정과 지역사회공동체를 파괴하는 악으로 규정해 왔다. 그만큼 도박의 역사또한 인류역사만큼이나 길다는 것이 고대유적지를 통해 확인할 수 있다. 실제로, 도박에 사용되고 있는 주사위가 인도에서 유래되었다고 하고, BC 1600년에 이집트에는 타우(Tau)·세나트(Senat)라는 도박이 있었고, 중국에는 바둑, 고대 로마에는 여러 가지 도박기구가 성행하고 있었다고 한다. 뿐만 아니라, 성서에는 제비뽑기를 하였다는 기록이 있고, 아메리카 대륙의 원시벽화에는 도박을 하는 사람들이 그려져 있다고 한다.
우리나라도 삼국사기(三國史記) <백제기(百濟紀)>에 의하면 백제의 개로왕(蓋鹵王:재위 455∼475) 때 고구려의 간첩승(間諜僧) 도림(道琳)이 개로왕과 바둑을 두며, 국사를 돌보지 않아 백제를 망하게 했다는 기록 등 각종 역사서에 도박관련 이야기를 쉽게 찾아볼 수 있을 정도라고 한다. 산업화의 급속한 진전속에 슬롯머신, 룰렛, 전자오락기 등 기계를 쓰는 도박과 경마, 경륜, 경정, 오토레이스 등 공공자금을 조달하기 위한 목적으로 국가장려 도박까지 다양한 형태로 변화발전하고 있다.
지난 두 달여 동안 대한민국을 뒤 덮었던 바다이야기 또한 도박의 발전사와 궤(軌)를 같이하는 부산물임에 틀림없다. 바다이야기가 온 나라를 뒤덮고 있는 사이, 정부는 게임산업에 대한 정책실패를 인정하고 대통령과 국무총리가 나서서 사과하고 재발방지를 위한 근본적인 처방책을 마련하겠다고 약속하였다. 이런 추세라면 문제가 되고 있는 바다이야기 등 도박게임장 관련 규제책은 나름대로 강력한 방안이 마련될 것으로 예상된다.
문제는 우리사회가 바다이야기 중독에 빠져있는 사이 경마, 경륜, 경정, 카지노 등 기존의 사행시설의 심각한 문제점은 인식하지 못하고 있다는 것이다. 이러한 배경으로부터 우리나라의 사행산업과 실태분석을 통해 근본원인을 집어보고 그에따른 개선방안을 모색해 보고자 한다.
2. 사행산업 확산의 배경
1) 도박의 합법화 논란 1)
도박이 갖는 가장 뚜렷한 특징은 도덕적 비난과 법적 제재에도 불구하고 여러 문화와 시대에 걸쳐 융성해 왔으며 사회에서 묵인되거나 보호받기까지 하는 지위를 유지해 왔다는 점이다.2) 그래서 최근 몇몇 형태의 도박은 국가 및 지방정부의 재정 확보라는 목적을 실현하기 위한 한 방편으로 여러 나라에서 빠른 속도로 합법화되어 왔다.
우리나라에서도 국가의 일정한 정책적 목적을 달성하기 위한 수단으로 복권, 슬롯머신과 카지노, 경마와 경륜, 우권을 법령에 의하여 허용하고 있다. 이들 도박을 합법화하면서 내세운 논리는 각각의 사례에 따라 조금씩 다르다. 특히 1960년대 이후 국가 주도하에 이룩된 경제발전은 그 과정에서 막대한 외채에 의존하지 않을 수 없었고 이것이 재정위기를 몰고 왔음은 주지의 사실이다. 이에 국가는 그러한 문제를 해결하기 위해 재정규모를 확대시켜 다양한 정책과 사업을 시행해야만 했다.
문제는 재정의 확대를 세수의 증대를 통해 보충해야 하지만 각종 명목의 새로운 세금부과나 세율의 인상은 조세 저항을 일으킬 가능성의 국가 권력, 곧 정부는 그런 조세저항이 체제에 대한 도전으로 번질 우려를 부식 할 수 없었을 것이다. 바로 이런 상황에서 도박의 합법화는 조세 저항을 불러 일으키지 않고서는 손쉽게 확충할 수 있는 매우 훌륭한 수단이 되었던 것이다. 3).
이외에도 도박을 합법화하려는 의도를 지지하는 측에서는 공개된 장소로 유도하여 양성화함으로써 불법적 도박을 줄일 수 있고, 합법화된 도박은 공개되어 있는 만큼 그에 대한 통제와 감시가 용이하기 때문에 결과적으로 도박에 대한 국가의 통제력을 높일 수 있다고 한다. 게다가 도박에 대한 조직범죄집단의 관여도 보다 철저히 통제할 수 있다고 주장하고 있다. 도박을 합법화함으로써 오히려 도박으로 인한 문제를 더 완화시킬 수 있다는 논리인 셈이다.
하지만 적어도 한국에서는 합법적 도박이 세수 증대에 일정하게 기여했다는 점은 입증될 수 있을지는 몰라도, 그것이 불법적 도박을 완화시킨다는 논리는 경험적으로 검증된 적이 없다. 오히려 합법적 도박과 관련된 정치적 부패나 조직 범죄 등의 문제가 크게 부각된 적이 있다. 또한 합법적 도박이 세수 증대에 기여한 정도에 대해서도 사회적 비용 등을 감안한다면 보다 조심스럽게 접근할 필요가 있다. 일례로 17개소의 인디안 카지노를 개장하고 있는 미국의 위스콘신주는 3억 2천 6백만 달러의 세입을 얻었지만, 병리적 도박으로 인한 사회적 비용을 감안하게 되면 그 액수가 무려 1억 6천 6백만 달러로 대폭 감소하는 것으로 분석하였다. 더구나 이는 사회적 비용을 최소한도로 산출했을 경우이고 최대로 산출해보면 얻는 것보다 잃은 것이 더 많다고 한다. 어쨌거나 합법적 도박에 대한 이러한 형태의 사회적 영향 평가가 우리사회에서는 한번도 이루어지지 않았던 사실에 주목할 필요가 있다.
2). 게임산업 관련 규제의 미비
한편, 우리사회 깊숙이 뿌리내린 경마,경륜,경정,카지노 등의 사행산업이 초래하고 있는 부정적인 영향들이 만연하고 있다는 사실에 대해 사회적 인식은 미비하다. 따라서 정부가 사행산업 전반에 대한 근본적인 대책 없이 바다이야기 등 도박게임장 관련 규제책만 제시한다면 손바닥으로 하늘을 가리는 격이다.
문화관광부에 따르면 2005년도 사행성 게임시장 총 매출이 4조7700억원에 이른다고 밝히고 있으나, 최근 11개월동안 총 26조7000억원의 경품용 상품권이 발행된 점을 감안해보면 도박게임장 규제로 천문학적인 도박자금이 경마, 경륜, 경정, 카지노로 흘러 들어갈 것으로 예상된다.
또한 최근 몇 년 사이에 전국 1만5천여개 성인오락실과 온라인 게임을 통해 도박 경험을 한 유 경험자들이 대거 배출(?)된 점을 감안하면, 상당한 이용객들이 국가에 의해 장려되고 있는 경마,경륜,경정,카지노 등 유사업종으로 이동 할 것으로 예상된다.
특히, 바다이야기 문제가 불거지기 이전인 2000년도 초반부터 경마 등 전통 사행산업에 대한 문제점과 개선방안이 시민단체와 일부 국회의원들을 중심으로 지속적으로 문제제기 했다는 점에서 정부는 도박게임장 만의 대책이 아닌 도박산업 전반에 대한 근본적인 규제책을 이번 기회에 제시해야 한다.
3. 사행시설의 실태와 도박중독자 현황
1) 시설운영 실태
전국에서 성업중인 기존 도박장은 장외발매소를 포함해 경마장(35곳), 경륜장(20곳), 경정장(13곳), 카지노(1곳), 외국인 카지노(16곳) 등 86개소에 이르고 있으며, 이는 2003년에 비해 외국인 카지노 제외 17개소가 늘어난 수치이다. 여기에 더해 경북청도에 우권장과 외국인 카지노 3개소도 추가로 개장을 준비하고 있다.
구 분 | 위 치 | |
경 마 장 | 경마장(3개소) | 과천, 제주, 부산 |
장외발매소 (32개소) | 강남, 강북, 천호, 마포, 서초, 선릉, 성동, 숭인, 영등, 용산, 중랑, 창동, 동대문구, 부평, 중앙, 연수, 광명, 구리, 부천, 분당, 수원, 시흥, 안산, 의정부, 일산, 대구, 광주 대전, 범일, 연제, 천안, 창원 | |
경 륜 장 | 경륜장(3개소) | 서울, 창원, 부산 |
장외발매소 (17개소) | 올림픽공원지점, 수원, 상봉, 일산, 동대문, 인천, 분당, 장안, 산본, 부천, 시흥, 관악, 당산, 길음, 유성, 논현, 천안 | |
경 정 장 | 경정장(1개소) | 서울 미사리 |
장외발매소 (12개소) | 올림픽공원지점, 상봉, 장안, 유성, 길음, 인천, 시흥, 일산, 논현, 관악, 분당, 천안, | |
우 권 장 | 경북 청도(개장준비) | |
카 지 노 | 강원 정선 | |
외국인 카지노(16개) | 서울, 부산, 인천, 강원, 경북, 제주(8개), 3곳 추가 허가예정 | |
이러한 대부분의 도박시설은 서울을 중심으로 수도권에 몰려있었지만 2000년대 초반부터는 지방의 도청소제지는 물론, 농촌배후도시에 이르까지 급속한 확산추세를 보이고 있다. 정부차원의 규제장치가 없다면 각종 장외발매소 등 대형 시설의 도박장만도 2～3년 이내에 100여개에 이를 것으로 예상된다.
이들 사행산업(경륜, 경마, 경정, 카지노, 복권 총 매출 ,2005년 기준)의 총 매출은 14조1천5십9억원으로 국민절반에 해당되는 2천6백만명이 이용한 것으로 나타났다. 이들 사행산업이 국내 전체레저시장(2005년 29조)에서 차지하는 규모가 절반에 육박하는 47.6%로 이는 일본의 26.9(2002년)% 보다 훨씬 상회하는 것으로 나타나고 있다.
<표2> 국내 도박산업의 총 베팅액 추이 4)
| 2000년 | 2001년 | 2002년 | 2003년 | 2004년 | 2005년 | 05/04년 | |
총베팅액 (억원,A) | 경 마 경 륜 복 권 강원랜드 경 정 | 46,229 12,243 5,074 2,679 - | 60,166 20,742 7,112 18,156 - | 76,491 29,999 9,796 21,336 1,223 | 61,753 24,122 42,342 27,700 3,266 | 53,303 19,872 34,595 32,600 3,378 | 51,347 18,705 29,500 37,780 4,127 | △3.7% △5.9% △14.7% 15.9% 22.2% |
합 계 (증가율,%) | 66,225 (49.2) | 106,176 (60.3) | 138,845 (30.8) | 159,183 (14.6) | 143,748 (△9.7) | 141,459 (△1.6) | - | |
레저시장규모 (억원, B) | 238,272 | 261,086 | 300,071 | 291,604 | 282,407 | 297,290 | 5.3% | |
도박산업 비중 (A÷B, %) | 27.8 | 40.7 | 46.3 | 54.6 | 50.9 | 47.6 | △3.3%p | |
* 경마․경정․경륜의 경우 장외발매소 매출이 전체 매출의 70~80%를 차지하고 있음
* 일본의 경우 전체 레저산업에 도박 비중이 92년 34.1%에서 2002년 26.9%로 하락
2) 도박중독자 현황
2001년 국민체육진흥공단과 한국마사회가 공동용역한 보고서에 따르면 우리나라 도박 중독자는 320만명(성인인구의 9.28%)에 이르고 있는 것으로 나타났으며, 이가운데 병적 도박자로 추정되는 인구만도 3.8%인 130만명에 이르고 있는 것으로 추정하고 있다.
그럼에도 불구하고 도박중독자 치료를 위해 한국마사회, 경륜운영본부, 경륜경정본부 모두 클리닉을 운영하고 있지만, 주로 사전적 예방보다는 사후적 치료에 그치고 있어, 도박중독이 심할 경우 입원치료가 가능한 도박클리닉을 갖춘 병원은 강북삼성병원 등 전국적으로도 3곳(2006년 현재)에 불과한 것으로 나타났다. 2002년 한국마사회가 고진화 당시 국회의원회에게 제출한 국감자료에 따르면 단순상담이 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있으며, 상담내용에 대해 만족한다는 응답자는 1.4%밖에 안되는 것으로 나타났다.5) 도박중독자 치료 등 사회적 비용만도 2001년 추산으로 10조원에 이르는 것으로 나타나 같은 기간 사행산업 전체 매출액보다 많은 것으로 스스로 지적하고 있으며, 이런 도박중독 비율은 미국, 캐나다, 호주보다 무려 3.6～4.6배 높은 것으로 조사되고 있다.
특히, 각종 사행시설의 1인당 1일 평균 배팅금액은 2005년 기준으로 카지노가 45만2천원으로 가장높으며, 다음이 경륜이 9만3천원, 경마가 8만8천원인 것으로 나타나고 있다. 이런 사행시설들은 저소득층에서 쉽게 세수를 확보하고 있다는 것이다. 실제로 경륜장 고객가운데 150만원 이하 소득자가 전체 고객의 56%로 나타났으며, 반면에 350만원 이상 고소득자는 13.5%밖에 안된 것으로 나타났다. 6)
뿐만 아니라, 가족과 함께 이런 사행시설을 이용하는 고객은 14.8%밖에 안되는 것으로 조사되고 있으며, 남성이 88.3%로 압도적인 비율을 보인 반면에 여성은 11.7%에 그친 것으로 나타났다. 또한 경륜고객 가운데 월평균 입장횟수 비중을 보면 1회에서 12회가운데 10회이상 출입한다는 답변이 55.2%로 가장 높은 것으로 나타나, 각종 사행시설 이용객들의 상당수는 가족동반을 하지 않고 홀로 사행시설을 이용하고 있는 것으로 나타났다.
현재 업종별로 정해진 1인당 1회 베팅한도(경륜경정 5만원, 경마 10만원 등)가 정해져 있지만, 이를 통제, 관리할 수 있는 시스템이 없어 고객들의 손실액의 규모가 커지는 것은 물론, 도박중독자로 전락할 위험성 마저 내포하고 있다.
이런 문제와 더불어, 경륜, 경정, 경마, 카지노 등 도박산업의 전국화는 지역간 업종간 경쟁이 이루어지면서, 지역주민들의 도박중독율은 더욱더 높아질 것이라는 우려까지 나오고 있다. 사행시설 관련부처가 경마/우권장(농림부), 경륜/경정(문화관광부), 강원랜드, 복권(국무총리실 산하 복권위원회)으로 분산되면서 기금조성 명목으로 새로운 사행산업에 진출하는 등의 경쟁이 가열되고 있으며, 장외발매소 개장 경쟁까지 확산되고 있는 실정이다.
4. 미숙한 정부의 대응
1). 정부의 원칙없는 사행산업 관리정책
온 나라가 바다이야기로 대표되는 사행성 성인 오락실 문제로 난리법석을 떤지 채 한달이 지나지도 않았는데 국무총리실 산하 복권위원회가 11월부터 인터넷 로또 복권을 발행하기로 했다고 한다. 복권의 경우, 접근성이 높고 도박중독에 대한 자각증상이 비교적 적기 때문에 도박중독에 빠져들게 하는 최초 출입구 역할을 한다는 점에서, 예정대로 인터넷 로또복권을 시행하게 된다면 사회적 파장은 적지 않을 것으로 예상된다.
이런 정부의 움직임에 대해 관련 시민단체들도 인터넷로또는 기존의 전자복권과 로또를 결합한 형태로 인터넷에서 회원으로 가입해 복권을 사고 인터넷에서 추첨해 당첨금을 지급하는 방식으로 중독성이 강한 로또와 세계 최고 IT 인프라의 부적절한 만남은 안방과 직장을 온통 도박장으로 만들어 '로또 광풍'을 재연할 가능성이 높다고 지적하고 있다.
따라서, 바다이야기가 심각한 사회적 문제가 된 것도 주택가에도 아무 제약없이 게임장을 설치할 수 있도록 하는 등 접근성이 매우 높았기 때문임을 각인할 필요가 있다. 언제까지 사행산업을 공익이란 이름으로 육성할 수는 없는 것이다. 그럼에도 불구하고 정부 복권위원회는 전자복권 활성화가 성인오락실 등 불법적 사행시장을 흡수하는 효과도 낳을 것이라는 주장만 펴고 있는 것은 허술한 정부의 도박규제책의 틈새시장을 노려보겠다는 얄팍한 속셈을 드러낸 것이라 하지 않을 수 없다.
특히, 개탄스러운 일은 복권위원회는 인터넷로또를 새롭게 승인한 이유가 로또 판매 감소에 따른 공익기금의 부족분을 보충하기 위한 것임을 숨기지 않고 있다는 것이다. 이는 부산경륜장과 창원경륜장이 적자 및 총 매출 감소에 따른 대책으로 예정에 없던 장외발매소를 앞다투어 개설하려는 움직과 크게 다르지 않는 것이며, 국가기관과 지방정부가 사행산업의 확대에 따른 주민들의 피해에 대해서는 안중에도 없고 매출 신장에만 혈안이 되어 있음을 반증하는 사례이기도 하다.
2). 지방정부의 경쟁적 도박장 유치 행태
정부의 적정공급 계획조차 없이 확장되고 있는 각종 사행시설의 전국화는 경쟁적인 유치운동에 따른 행정기관과 주민, 주민과 주민간의 뜨거운 찬반논쟁을 부추겨 지역정체성의 근간마저 흔드는 우려를 자아내고 있다.
실제로, 전국 주요지방도시에서는 경륜장, 경마장 등 대형사행시설의 유치는 물론, 심지어 각종 장외발매소까지 유치경쟁에 뛰어들고 있다. 지난달 28일 원주·순천·청주 등 화상경마장저지범시민대책위는 국회에서 마권 장외 발매소의 전국 확대를 즉각 중단할 것을 촉구하는 공동 기자회견을 개최했다. 이들은 바다이야기 파문을 계기로 로비의혹 및 법률위반에 대한 소극적 땜질식 처방이 아닌 경마, 경정, 경륜사업 전반에 대한 검찰과 감사원의 수사로 대한민국을 도박 공화국으로 만들려는 한국마사회 등 모든 공기업에 대한 철저한 수사가 이루어져야 한다고 주장했다.
비단 이들 지역뿐만 아니라, 경주, 포항, 익산, 김해 등 농촌 배후도시에 이르기까지 각종 장외발매소를 유치하려는 움직임이 끊임없이 있어왔으며, 허술한 법률적 한계를 이용해 수단과 방법을 가리지 각종 사행시설을 만들려는 시도가 계속되어 왔다.
지방자치단체들이 이처럼 경쟁적으로 사행산업에 진출하고 있는 것은 쉽게 재정을 확보할 수 있다는 점 때문이다. 자치단체들은 국세 위주의 중앙집권적 조세체제 때문에 열악한 지방재정을 극복할 방법을 찾을 수 없다며 새로운 경영행정 수단으로 사행시설을 내세우고 있다. 문제는 창원경륜장과 부산경륜장의 경우처럼 지방세수 확보란 명분속에 개장하였으나, 부산경륜장의 경우 개장 이후 지금까지 300억원의 적자보전을 부산시가 해주고 있는 실정이며, 창원 경륜장 또한 한때 6천억원에 가깝던 매출이 최근들어 3천억원대로 떨어지면서 적자 경영을 돌파하기 위한 수단으로 또다시 장외발매소 개장을 추진하는 악순환이 되풀이 되고 있다는 것이다.
7. 나오는 말 - 국무총리실 산하 ‘사행산업 통합 감독위원회’ 설치
문제는 경마, 경륜, 경정, 카지노 등 사행산업의 전국화는 지역간 경쟁과 업종간 경쟁이 치열해지고 있는 가운데, 인터넷 성인오락이니 인터넷로또니 하는 신종 도박이 개발 도입되면서 도박에 따른 도박중독 등 사회적 폐해는 더욱더 심각해지고 있는 상황이다. 애초부터 적정공급계획 조차 없이 이루어지고 있는 정부의 사행산업의 전국화는 경쟁적인 유치운동에 따른 행정기관과 주민, 주민과 주민간의 뜨거운 찬반논쟁을 부추겨 지역정체성의 근간마저 흔드는 우려마저 나오고 있는 실정이다.
그럼에도 불구하고 정부차원의 도박수요에 대한 정확한 실태조사 및 사회적 부작용에 대한 근본적인 처방과 더불어 사행산업 적정규모 예측 등의 체계적인 관리방안을 모색하려는 움직임은 전혀 보이지 않고 있다. 경마,경륜 등 대규모 도박장에서 이제는 동네 앞 마당까지 진출하고 있는 고삐풀린 도박장은 더 이상 영상등급심위원회나 문광부만의 문제가 아닌 제도적 구조적 문제로서 근본적인 문제해결을 위한 범 국가적 차원의 대응이 절실히 요청되고 있다. 지방자치단체는 불필요한 행정낭비와 주민들간의 갈등을 조장하기 이전에 부작용을 외면한 채 시민들을 도박장으로 유인해 세수를 확보하겠다는 발상자체를 버려야 한다.
따라서, 정부는 도박시설의 무분별한 입지를 막기 위해 일본 등 선진국 사례처럼 전문가들이 참여하는 (가칭)사행산업 통합 감독위원회를 만들어 사행산업 전반에 대한 입체적 분석과 더불어 강력한 규제방안을 제시해야 한다. 정부는 더 이상 지협적인 대책으로 또 다른 도박산업만 살찌우는 ‘죽 써서 개 주는 꼴’이 되지 않도록 배전의 노력을 다해야 할 것이다.
<참고문헌>
서천범, 『2005년 사행산업 현황분석』, 한국레저문화연구소, 2006
이태원․김석준, 『한국사회의 도박합법화와 도박문제의 확산에 관한 비판적 접근』, 1999
이현근, 『한국 경륜소비자 성향 및 서비스 만족도』, 2000
한국겔럽, 『경마고객 성향 조사 보고서』, 2001
도박산업규제 및 개선을 위한 전국 네트워크 보도자료, 2006
한국마사회, 2002년 국정감사 고진부 국회의원 제출자료
한국마사회, 국민체육진흥공단 경륜운영본부, 경정운영본부 홈페이지 참조
대전참여자치시민연대(http://cham.or.kr) 홈페이지 참조