1. 지방자치 혁신의 필요성
우리나라 지방자치가 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있다. 지역내부의 민주주의는 지체상태에 빠져 있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진하게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다. 지역마다 ‘제왕적 단체장’에 대한 우려의 목소리와 부정부패, 그리고 무능에 대한 질타가 크고, 특히 집행부를 감시하고 견제해야 할 지방의회에 대한 주민들의 불신은 하늘을 찌르고 있다.
이런 와중에 지방자치는 동네북이 되고 있다. 우리나라 지방자치의 문제점을 해결하기 위한 보다 근본적인 노력이 이뤄져야 할 시점이며, 이제는 우리 지방자치의 현실을 큰 틀에서 돌아보고 미래를 모색할 시점이 되었다. 따라서 지역 내부의 민주적 역량의 증진 등의 혁신과 더불어 왜곡된 중앙집권적인 지방자치 제도의 혁신 등의 노력이 절실해 보인다. 지방자치가 살 길은 혁신 밖에 없다.
2. 지방자치 혁신의 유형과 한계
앞의 발제문에서도 언급되고 있고, 그동안 지방자치 혁신사례로 꼽혀왔던 여러 가지 지방자치 혁신사례를 유형별로 구분하고 그 한계를 분석해 보면 다음 몇 가지 유형으로 구분 전개할 수 있다.
첫째, 발제문에서 다루고 있듯이 지방자치 혁신이 대체로 주민참여와 관련한 제도개혁에 치우쳐 있다. 따라서 도시, 교통, 지역개발 등 하드웨어적인 분야로 적극적으로 확산될 필요가 있으며, 더 나아가 지방자치에 대한 지역민들의 잘못된 인식을 변화시키고 지역 전체를 혁신하는 결과로 까지 견인해 낼 필요가 있다. 특히, 도시재생 분야와 도시교통, 각종 개발 분야와 관련한 혁신 사례의 필요성은 그동안 지방자치가 대형 자본과 지역토호기득권세력과 연대한 개발연대에 대항한 지속가능한 지역사회를 만들어내고 지역민들의 지지를 견인할 수 있다는 점에서도 매우 중요한 의미를 지닌다 하겠다.
둘째, 지방자치 혁신 사례가 주로 어떤 특정의제나 지역 또는 부문을 중심으로 이루어졌다는 한계 또한 크다. 물론 박원순 서울특별시장의 거시적 관점에서의 혁신을 위한 플랜과 구체적인 시도들이 다방면에서 이뤄지고 있으나 아직도 걸음마 단계에 머물고 있다. 결국 ‘혁신도시’니 하는 거창한 구호에만 그치는 지방자치 혁신이 아니라, 지역사회 전체를 아우르는 거시적인 지방자치 혁신을 위한 플랜과 구상이 절실하다. 이렇게 되기 위해서는 국토이용계획->도시기본계획->하부단위 각종 법정·비정법 계획에 이르기까지 지역 전체를 혁신하기 위한 비전과 플랜이 가시적으로 반영되어야 할 것이다.
셋째, 지방자치 혁신 사례가 주로 도시를 배경으로 한 지역에서 이루어졌다는 점에서, 농·어촌지역을 배경으로 한 지역에까지 혁신사례가 도입되고 정착될 수 있도록 하기 위한 노력도 반드시 필요하다. 이를테면, 민선5기 충청남도가 추진하고 있는 ‘3농 혁신’의 경우 쉽게 설명되지 못하고 눈에 띄지 못하지만 관련 전문가들은 하나같이 그 필요성을 강조하고 있다. 이처럼 도시지역만이 아닌 농·어촌지역을 배경으로 하는 지방자치 혁신 사례를 보다 적극적으로 발굴하기 위한 노력도 절실히 요구되고 있다.
넷째, 그동안 지방자치 혁신 사례가 주로 주민들의 자발적인 참여에 기초한 혁신이라기보다는 전체적으로 단체장 또는 소수 관료 및 시민사회 주도로 이루어졌다. 특히, 젊고 개혁적인 지방자치의 변화를 갈구하는 자치단체장 등 개혁세력에 의해 주도되고 만들어졌다고 해도 과언은 아니다. 하지만, 지방자치 정신이 지역문제는 지역민들 스스로 풀어내는 것이라는 점에서 아래로부터의 혁신과 더불어 거버넌스와 지역민들의 지지를 바탕으로 한 시민사회의 다양한 혁신사례가 현실화 될 수 있도록 노력해야 할 것이다.
다섯째, 지방자치 혁신은 지속가능해야 한다. 단체장이 누구냐에 따라 또는 보혁구도에 따라 만들어졌다 없어지고 하는 그런 지방자치 혁신사례가 아닌 보혁구도 또는 사람이 누구냐와 상관없이 지속가능한 정책과 제도로 남아있을 수 있도록 해야 한다. 가끔 좋은 정책이지만 과도한 치적과 홍보를 통해 다음 단체장이 부임하자마자 없어지거나 무용지물이 되는 정책과 제도를 많이 목도했다.
그런 점에서 지속가능한 혁신이 될 수 있도록 가능한 지역민 모두가 공감하는 협력적 거버넌스에 기초한 의제선정=>정책결정=>정책집행=>정책평가라는 정책결정 과정을 밟을 수 있도록 노력해야 할 것이다. 그런 점에서 지방자치 혁신은 결코 개혁적인 단체장에 의해서만 이루어질 수 없다는 것을 직시하고, 거버넌스를 기반으로 이념적 스펙트럼과 상관없이 각종 지방자치 혁신사례를 만들 수 있는 토대와 환경을 조성하기 위한 노력 또한 매우 중요하다.
3. 지방자치 혁신을 위한 방안
지난 20년이 넘는 지방자치 역사 속에서 시민사회단체와 몇몇 개혁적인 단체장들을 중심으로 지방자치 혁신을 위해 다각적인 노력을 전개해 왔으나, 만들어져 있거나 제안되어 있는 지방자치 혁신사례를 널리 유포하고 확산하기 위한 체계적인 노력은 그동안 시민사회단체나 학계 등 그 어떤 집단에서도 진행된바 없다는 점에서, 지방자치 혁신사례를 발굴 및 정리하여 전국적으로 확산될 수 있도록 하기 위한 체계적인 준비와 노력이 이루어질 필요가 있다.
특히, 지방자치 혁신이 성공하기 위해서는 지방정부-시장-시민사회의 공조와 참여가 전제되지 않는 다면 불가능하다는 점에서, 협력적 거버넌스 구축을 위한 상호존중 및 신뢰회복 등 다각적인 노력이 선행되어야 할 것으로 보여진다.
지방자치 혁신이 보편화되고 널리 보급되려면 민간부문에서라도 심도 깊은 평가를 통해 잘한 것에 대해 칭찬하고 널리 홍보할 수 있도록 하는 수단과 절차가 시급하다. 공공부문에서는 각종 시상제도를 통해 거액의 상금도 지원되고 있지만, 아직도 시민사회단체나 민간부문에서는 이런 분야에 대해서는 인색한 게 현실이다.
그러나 뭐니 뭐니 해도 지방자치 혁신의 가장 큰 걸림돌은 주민참여 부재와 자율성이 배제된 지방자치제도의 탓이 가장 크다. 따라서 지방자치를 위축시키는 강력한 중앙집권적인 제도와 관행을 타파하고, 강한 단체장 약한 지방의회 구조를 개선하고 형식적인 주민참여제도를 획기적으로 개선해야 한다. 결국 견제장치 없는 강한 단체장의 존재와 지역사회의 비민주적 지배구조, 그리고 주민참여의 부재는 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있다는 점에서도 지방자치 혁신은 불가피하다. 단순한 의제혁신만이 아니라 지역을 바꾸고 지역민의 의식을 변화시키고 우리나라 지방자치와 정치구조를 바꾸기 위한 변화의 혁신이 절실하다.
지방자치제가 20년을 넘어서고 있다. 지역에서부터 올바른 ‘지방자치의 혁신’을 요구하는 목소리들이 커질 때에 비로소 ‘지방자치 혁신’이라는 우리의 꿈은 현실이 될 수 있을 것이다.
* 본 글은 ‘혁신자치포럼’에서 토론문으로 발표된 자료입니다.
